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Sobre la Reforma Eléctrica y sus Dilemas Por: Josefina Cortés Campos |
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Josefina Cortés Campos es Doctora en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid, especialista en la regulación del sector eléctrico y Profesora del Departamento de Derecho del ITAM.
Hace algunos días el Ejecutivo Federal presentó sin más preámbulos, y en medio de un debate que en modo alguno podríamos calificar de pacífico, su propuesta de reestructuración para el sector eléctrico mexicano. Se trata de una propuesta que contiene modificaciones que abarcan no sólo a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, al Estatuto Orgánico de Comisión Federal de Electricidad y del Centro Nacional de Control de Energía; sino también a la propia Constitución. Lamentablemente, y como es propio de la lógica pugilística que hoy caracteriza al debate político de nuestro país, los numerosos temas que podrían analizarse a propósito de la propuesta del Ejecutivo, y de los que objetivamente depende su viabilidad autonomía de la CRE, régimen Fiscal de CFE, viabilidad del mercado; entre otros, parecen quedar reducidos a su mínima expresión al formularse la siguiente pregunta: ¿Aceptará el Congreso una reforma constitucional, o sólo permitirá la reforma a la legislación secundaria? En mi opinión, el cuestionamiento señalado parte por dejar claro que el conjunto de las propuestas presentadas al Senado de la República para su revisión, coinciden en la necesidad de revisar las condiciones estructurales e institucionales bajo las que opera actualmente el sector eléctrico mexicano; lo anterior para garantizar su viabilidad como una industria moderna, financieramente sólida y rentable, ecológicamente responsable y tecnológicamente avanzada; sin embargo, las diferencias surgen ante la pregunta de ¿cuál es la vía normativa para reestructurar al sector eléctrico mexicano?. Si nos preguntamos por la solución más sólida en términos jurídicos, económicos y sociales, no cabe duda de que ésta necesariamente ha de partir por la reforma constitucional; por el contrario, si consideramos el clima del debate político, y el papel determinante del Congreso, la propuesta que parece más viable definitivamente será la reestructuración del sector sólo por la vía de las leyes secundarias. Olvidándonos por un momento de la cerrazón que ha manifestado el Congreso, y concretamente de la solución políticamente correcta, analicemos brevemente el porqué se considera que en términos jurídicos, económicos y sociales, la reestructuración del sector eléctrico mexicano ha de partir necesariamente desde la Constitución. De acuerdo con el marco jurídico vigente, existe una reserva de exclusividad en favor del Estado para que a través de sus organismos descentralizados (CFE y LyFC) se encargue de las actividades de generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público; bajo tales condiciones, se excluye la participación de los particulares en las áreas así calificadas. Según informes de la propia Secretaría de Energía, para garantizar el suministro de energía eléctrica, ante una demanda creciente, se requieren de inversiones de alrededor de 50.000 millones de dólares en los próximos diez años, cifra a la que el Gasto Público difícilmente podría hacer frente. Esta situación amerita, sin lugar a dudas, la corresponsabilización de los sectores público, social y privado; y, en consecuencia, es necesario permitir la inversión privada en este sector. Como se indicó bajo el marco constitucional actual, y particularmente tras la controversia constitucional que resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación a propósito del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, pareciera quedar claro que la participación de los particulares en el sector, incluso de aquellos que operan bajo el marco de la actual Ley, podría ser inconstitucional. En este orden de ideas, si lo que se persigue es incentivar la participación de los particulares, debe hacerse justamente a través de la modificación de aquella norma que restringe su participación, esto es, la norma constitucional. De lo contrario, cualquier ley que intente burlar tales restricciones, a través de novedosas y no ensayadas figuras de participación privada, podría resultar inconstitucional. Ha de advertirse que la modificación constitucional debe operar sobre el denominado capítulo económico, con el propósito de redefinir los conceptos centrales de la ordenación del Estado en la economía —servicio público, áreas estratégicas y áreas prioritarias— y, al paralelo, los espacios públicos y privados de intervención económica. En todo caso, dicha modificación ha de superar la lógica contradictoria con la que operan los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución, puesto que algunos de ellos responden a la ideología de una economía mixta basada en la corresponsabilización de los sectores público, social y privado; y otros, se nutren de una ideología claramente estatista. Solo a partir de tales condiciones, podrá lograrse que la reestructuración del sector eléctrico a partir de la Constitución cumpla con su cometido. De lo contrario, la desconexión de los textos legales con su raíz constitucional tarde o temprano pondrá en peligro la eficacia jurídica, política y social del marco normativo aplicable al sector eléctrico; en particular cuando la definición y protección jurídica de conceptos como los de derechos de propiedad, libertad de empresa, garantías sociales, dominio y utilidad pública, aparecen precisamente en la Constitución. Volvamos de nueva cuenta a la realidad, para ver si el Congreso decidirá privilegiar al proyecto que resulte más sólido desde el punto de vista jurídico, económico y social; o bien, si dará paso a que el protagonismo político de algunos legisladores defina un tema del que depende el desarrollo nacional |
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