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Notas Sobre la Función Legislativa del Congreso de la Unión Por: Luis Raigosa |
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El autor es Profesor numerario del Departamento de Derecho del ITAM
El ejercicio de la función de legislar en México ha cambiado de manera muy importante en los últimos años. Los cambios son varios y de enormes consecuencias. Se refieren a cambios tanto en los propios órganos encargados de crear las leyes como a transformaciones de otros órganos responsables de cuidar su calidad normativa a través del ejercicio de la función de control jurisdiccional. En estas notas voy a referirme solamente a la vertiente que tiene que ver con el primer conjunto de cambios, los que afectan de manera directa a los órganos competentes para ejercer la función de legislar, es decir, me limito al ámbito de las cuestiones parlamentarias dejando de lado el aspecto jurisdiccional que verse sobre la supervisión de las leyes. Además de acotar el objeto de análisis de estas notas, es necesario formular una apreciación metodológica previa. Las razones de estos cambios superan las posibles explicaciones que puedan ofrecer los estudios desarrollados por la ciencia jurídica, porque no se refieren a modificaciones normativas, de manera principal. Las explicaciones habrá que buscarlas desde trincheras académicas que están más allá de la dogmática, desde los enfoques de la sociología o de la ciencia política. Solamente desde las perspectivas de los números y de sus interpretaciones resultan apreciadas adecuadamente las transformaciones sufridas en el entorno de la función de legislar. Las transformaciones de la función de legislar se refieren a los cambios operados en la composición de los órganos competentes para legislar, no a las atribuciones otorgadas por el derecho a esos órganos. El cambio operado en dichos órganos ha tenido consecuencias de gran importancia en la manera en que de hecho se legisla en nuestro país. La función de crear leyes ha sido, paradójicamente, poco estudiada entre nosotros, aunque quizá este olvido es un fenómeno no exclusivo de nuestro medio. Ya el maestro turinés Norberto Bobbio refería en 1984 el olvido del estudio de la ley desde principios del siglo XIX y su sustitución por el estudio de la función judicial como tema central del derecho, actitud de abandono que muy recientemente ha comenzado a corregirse en el mundo jurídico romano-germánico. Pero con independencia de las razones que expliquen la falta de interés por el estudio de la ley entre los países que integran el mundo del derecho codificado, en nuestro país existen algunas cuestiones que caracterizan esa ancestral falta de interés por la ley. En efecto, puede afirmarse que la función de legislar no había recibido suficiente atención en nuestro medio porque el Poder Legislativo Mexicano no existía. Desde luego, no es que en este momento esté yo defendiendo el absurdo de negar la existencia formal de la Cámara de Diputados o del Senado de la República. Estos órganos tienen existencia jurídica desde 1917 y aún desde la vigencia de constituciones anteriores a la actual, como lo muestra cualquier texto de Derecho Constitucional al alcance nuestro. Pero sería ingenuo afirmar que esa existencia superaba los límites de lo formal, de lo jurídico, habida cuenta de la influencia de los muy conocidos factores extrajurídicos que condicionaban el funcionamiento del Congreso, tales como el sistema de partido hegemónico y la primacía presidencial. Cuando aquí se invoca el renovado interés por el estudio de la ley en nuestro medio y se le vincula con los cambios de los órganos competentes para legislar es necesario revisar esas transformaciones orgánicas y sus efectos en la mencionada función legislativa. Los órganos competentes para legislar en México son fundamentalmente dos, el órgano denominado Congreso de la Unión y el órgano denominado Ejecutivo Federal. Aunque el primero de ellos también se denomine Poder Legislativo Federal por lo cual parece adecuado señalar que esta función la realiza el Congreso de la Unión, lo cierto es que el Poder Ejecutivo Federal participa en el proceso legislativo o iter legislativo prácticamente en todos los casos en los cuales se legisla en nuestro país, salvo algunas contadas excepciones, como es el caso de la emisión de la Ley Orgánica del propio Congreso de la Unión. Por tanto, es necesario referirse a las distintas maneras en las cuales las transformaciones de estos órganos han afectado el ejercicio de la función legislativa. En el caso del Ejecutivo Federal, considerada su composición única depositada en el Presidente de la República, el cambio fue instantáneo, al cumplirse el triunfo de un candidato no priísta en las elecciones del año 2000. En cambio, el Congreso de la Unión sufrió, a través de diferentes momentos, la alteración de la composición partidaria de sus dos Cámaras. Desde la ya lejana época del inicio de la reforma política en 1977 (Legislatura LI, 1979-1982), hasta su actual composición (Legislatura LVIII, 2000-2003), la Cámara de Diputados ha tenido un crecimiento paulatino de miembros de la oposición, y un consecuente decremento de la presencia de miembros del PRI, casi siempre consistente. Si en la Legislatura LI el PRI contaba con el 74% de las curules en esta Cámara, en el momento actual este mismo partido cuenta sólo con el 41.8%. El cambio en el Senado es muy posterior pero, a la vez, mucho más rápido. No comienza sino hasta la Legislatura LVI (1994-1997), cuando mediante la incorporación de la figura de senadores de primera minoría ese periodo contó con senadores no priístas hasta por un 23.4%, pero rápidamente ha derivado hoy en una composición de 53.1% de escaños no ocupados por priístas. ¿Qué efectos generan las diferentes composiciones de los órganos encargados de emitir las leyes en este país?. Hasta hace no muchos años, el Congreso de la Unión podía ser calificado como la oficina legislativa del Presidente de la República. La mayoría de las iniciativas de ley era presentada por este funcionario y la suerte de estas iniciativas era normalmente obvia: su aprobación normalmente con modificaciones no significativas. Es obvio que la alteración de la composición partidaria en ambas cámaras ha conducido a una representación de intereses dentro de su seno mucho más rico que el que existía. En consecuencia, las leyes son resultado no solamente de iniciativas presentadas de manera creciente por miembros de grupos parlamentarios de la oposición sino también de un proceso de discusión entre fuerzas distintas. Asimismo, la presentación de iniciativas por parte del Ejecutivo ya no garantiza, como antes, su aprobación. Hoy en día, el mayor número de iniciativas que se discuten en el seno de los órganos parlamentarios proviene de sus propios miembros. Para mostrarlo, mencionamos un dato relevante, presentado por el Diputado Calderón Hinojosa al rendir su informe el 18 de septiembre de este año 2002, como presidente de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados: “Durante este año legislativo, de las 500 iniciativas de ley presentadas, casi 400 fueron de diputados de los diferentes partidos políticos, y se discutieron y votaron 114 dictámenes en el pleno. Si se toma el dato acumulado de los dos primeros años al 31 de agosto de 2002, se tiene que la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión en la Cámara de Diputados ha conocido de 677 iniciativas y 166 dictámenes presentados al pleno, lo que la convierte en la legislatura con el mayor número de iniciativas presentadas por diputados y con el mayor número de dictámenes conocidos por el pleno en la historia del Congreso Mexicano”. Por tanto, procede de nuevo preguntarse qué efectos cumple en la función legislativa la variación en la forma en que actúan los órganos de representación popular al momento de discutir y aprobar iniciativas de ley. No puede aquí más que señalarse que la plena incorporación de los órganos de representación popular en el pleno ejercicio de la función legislativa tiene el efecto necesario de obligar a tecnificar la elaboración de los proyectos de iniciativas de ley. Lo que aquí ocurre es que no parece que contemos con estudios sólidos que nos muestren la manera en que es conveniente que se elaboren proyectos de iniciativas ley. En el campo de la técnica legislativa opera principalmente la experiencia personal aportada por expertos en distintas ramas del derecho, normalmente, de manera que con frecuencia ellos son los responsables de elaborar los proyectos correspondientes. Mas no contamos con reglas técnicas que señalen el camino adecuado para elaborar proyectos de leyes. En la elaboración de dichas reglas técnicas parece necesario no olvidar que todo contenido normativo tiene expresión a través del lenguaje natural, del español, salvo raras excepciones. De esta manera es imposible que las reglas para elaborar buenos proyectos de ley no incorporen indicaciones que superen desde una perspectiva filológica los problemas propios del manejo de lenguajes naturales. Asimismo puede tener efectos desastrosos en la elaboración de las normas jurídicas el abandono de una perspectiva económica. Como se sostiene correctamente, no hay cosa más falsa que una pieza de pan gratis. Es decir, toda acción humana tiene un costo, por tanto, el establecimiento de conductas humanas en las leyes ha de detener la mirada también en el trasfondo económico que la sostiene. De esta manera, además de la visión estrictamente jurídica en el momento de la elaboración de las leyes, que tome en consideración cuestiones de validez, uso de lenguaje normativo riguroso, constitucionalidad, coherencia normativa, completud de soluciones a casos jurídicos, en fin, los elementos propios que desde el derecho son indispensables para elaborar iniciativas de ley que ingresen al mundo jurídico de manera adecuada, se aboga por la suma de perspectivas que logren en su momento una ley plenamente jurídica, clara, eficaz, eficiente y justa. En su apoyo bien vale la pena el desarrollo de reglas técnicas que faciliten el desarrollo adecuado de la función de legislar. |
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