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La Reforma al Artículo Segundo Constitucional y La Controversia Constitucional en Materia Indígena Por: Raúl Manuel Mejía. |
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La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto del 2001 modifico varios artículos constitucionales, de los cuales se desprenden diversas modificaciones potenciales al marco institucional nacional que merecen ser evaluadas. La mal llamada “ley indígena” fue aprobada mediante el decreto que adicionó dos párrafos al artículo primero, modificó el segundo derogó el párrafo primero del cuarto y adicionó un párrafo al 18 y otro al 115 de la Constitución Mexicana. El contexto general de las reformas es suficientemente conocido: 1) Había una mezcla entre las demandas de los indígenas en general y los eventos particulares del levantamiento armado del EZLN; 2) La firma de los acuerdos de San Andrés Larrainzar con la intención de terminar y evitar nuevos levantamientos armados así como garantizar nuevas condiciones para los indígenas dentro de la estructura del orden jurídico vigente; y 3) Variados intentos de formalización de los acuerdos que se consolidan con la reforma constitucional mencionada
De modo general, la reforma contiene los siguientes puntos. El primero de ellos es la adición al artículo primero de la Constitución estableciéndose la prohibición de discriminación por razones de origen “étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”. Aún cuando es clara la importancia y trascendencia de la modificación que se comenta, los alcances de lo que pueda llegar a significar dentro del ordenamiento jurídico mexicano aún están por verse ya que no existen aún asuntos judiciales que nos den parámetro alguno para ir dotando de contenido al texto y no existe aún ningún desarrollo legislativo aprobado para su concretización. La reforma pasa el contenido original del artículo segundo de la Constitución, que establece la prohibición de la esclavitud, como segundo párrafo del artículo primero, dejando el espacio del artículo segundo libre para el punto central de la reforma: la materia indígena. El artículo segundo comienza con una suerte de préambulo que establece las condiciones generales de reconocimiento de los sujetos a los que se aplicará la reforma, que comprenden a los pueblos, comunidades e individuos indígenas, así como el contexto general de este reconocimiento. Comienza el artículo con la afirmación que la “Nación Mexicana es única e indivisible”, seguida del reconocimiento de la naturaleza pluricultural de la misma sustentada en sus pueblos indígenas, y se establecen los criterios de pertenencia indígenas a ciertas formas comunitarias. A este preámbulo le sigue un apartado A) donde se señalan las formas de autonomía y libre determinación de los mismos dentro de la estructura estatal, y un apartado B) donde se establecen una serie de acciones específicas a favor de ciertos sujetos indígenas. De aquí el problema solamente comienza ya que la variedad de disposiciones contenidas en el artículo no definen claramente cuales son los sujetos a los que se les aplican. Por otro lado hay que tomar en cuenta que el orden jurídico mexicano es un orden federal por lo que además se tienen que definir los ámbitos competenciales en los cuales esas disposiciones deben ser concretadas ya sea éste federal, estatal o municipal La reforma que comentamos fue objeto de inconformidad por decenas de municipios indígenas, así como de algunas legislaturas y gobiernos estatales. La corte recibió aproximadamente 321 controversias constitucionales en contra de la reforma y varios recursos en contra de ciertos autos emitidos por la Corte en estas controversias, los argumentos centrales eran que, primero, la reforma constitucional no observo la obligación de consulta a los pueblos indígenas establecido en el protocolo 169 de la OIT por lo que la reforma tiene un vicio de procedimiento y, segundo, que existían vicios en el procedimiento de aprobación de la reforma por la falta de quórum y/o mayorías en alguna de las legislaturas estatales. Recordemos que la declaratoria de aprobación fue hecha por el Senado contando solamente con 16 votos aprobatorios por parte de las legislaturas estatales, por lo que el error en una sola de ellas hubiera viciado el procedimiento en su totalidad. Uno de los problemas prácticos presento la cantidad de controversias presentadas es que estas no pueden acumularse en un solo expediente, por lo que en cada controversia la Corte tuvo que notificar a los 32 congresos estatales, al Congreso de la Unión, la Presidencia de la República, la Secretaría de Gobernación y el Director del Diario Oficial de la Federación, además del Procurador General de la República. En tan sólo el primer trámite de los juicios la Corte recibió arriba de 10,000 contestaciones de demanda de parte de los Congresos Estatales, 990 contestaciones de las dependencias del Ejecutivo, 660 de las Cámaras de Diputados y Senadores y 330 opiniones del Procurador. Esto ha requerido 700 mil copias fotostáticas, lo que significó un promedio de cuatro mil copias diarias por parte del Poder Judicial. Los ministro han recibido 18 mil promociones varias y éstos han girado 30 mil oficios para la notificación de diversas cuestiones. Para tener una idea de la proporción, durante el año 2000 se recibieron solamente 40 controversias constitucionales, en el 2001 el número se incremento a 80 además de las 321 en materia indígena. Finalmente, el viernes 6 de septiembre, la Suprema Corte de Justicia resolvió declarar improcedentes las controversias presentadas. Los argumentos que se pueden recoger en la prensa son confusos, y las declaraciones de los ministros no ayudan a eliminar esta confusión. Jurídicamente, sin embargo, hay preguntas clave que la sentencia de la Corte tendrá que aclarar. La primera de ellas es el porque si se puede entrar a conocer del procedimiento de reformas constitucionales en amparo y no en controversias constitucionales. Lo primero que hay que aclarar es que en ninguno de los dos casos se está revisando el acto del órgano llamado “Poder Constituyente”, ya que lo que es revisable es la legalidad del procedimiento, no el resultado del mismo. La razón podría ser que dentro de las relaciones establecidas en el artículo 105 no se contempla de manera específica la contradicción con el orden constitucional. Sin embargo, la Corte ha seguido una política judicial de apertura de los controles tanto en el tema relacionado con las partes que pueden intervenir en el proceso como en el tema de las materias que pueden ser objeto de control. Lo anterior ha sido resultado de la establecimiento, y reforzamiento de éste por la misma Corte, de su estatus de “Tribunal Constitucional”. Independientemente entonces del resultado mismo de las controversias en lo que tendremos que fijarnos muy cuidadosamente es en la argumentación y las “razones” mediante las cuales la Corte justifica sus resolutivos. El resultado mismo de la controversia es relevante para los grupos involucrados en el sentido de que uno de ellos “pierde” y el otro “gana” una posición específica dentro del ordenamiento jurídico y esa posición se considera cristalizada en normas constitucionales, específicamente en el artículo segundo. Sin embargo la consideración de mas largo alcance es cual es la posición de la misma Corte en cuanto a los procesos posibles de defensa en relación a las reformas constitucionales ¿ Será que el ciudadano, si el criterio de la controversia se hace extensivo al amparo, no tendrán ya medio de defensa en contra de procedimientos defectuosos de reforma constitucional? O solamente es un criterios específico en materia de controversias, con lo que resultaría que serían los Estados y los municipios los que se quedan sin esa posibilidad ¿en todos los casos o existen particularidades en el asunto que nos ocupa que lo hacen irrevisable por medio del procedimiento de controversia? Esto solo lo podremos contestar en el momento que se publique la sentencia en cuestión, pero hay que tener claras las preguntas que nos tenemos que hacer en el momento que esto suceda. |
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