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La Responsabilidad Civil Objetiva del Estado (Primera parte) Por: Juan Carlos Marín |
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¿garantía ciudadana o soga para el Estado?
Existe consenso actualmente en que uno de los pilares del Estado de Derecho es la responsabilidad de los servidores públicos y de la Administración Pública. La responsabilidad constituye, bajo este criterio, el mecanismo de cierre del sistema de protección de garantías de los ciudadanos frente a la acción del poder público administrativo y, en principio, todo paso que contribuya a afianzarlo debe ser bien visto. Históricamente, de acuerdo con la evolución del Estado, han existido cuatro regímenes de responsabilidad civil extracontractual: (i) según la doctrina de la inmunidad de jurisdicción, el Estado no era responsable por los daños que a los particulares se causase. El origen de esta doctrina estaba en la idea que el soberano establecía el derecho pero no estaba sujeto a él. (ii) Un segundo sistema distinguió entre los actos de autoridad, en los que se manifiesta el poder soberano del Estado, y en consecuencia no le generaba responsabilidad, y los actos de gestión que sí generaban responsabilidad. (iii) Una tercer modelo de responsabilidad asume que el Estado es responsable por los actos de sus órganos o funcionarios, a condición de que éstos hayan actuado en infracción de un deber de cuidado (culpa en sentido civil). (iv) Finalmente, se acepta que el Estado puede responder según un sistema de responsabilidad objetiva basado exclusivamente en la causalidad entre la acción u omisión del órgano y el daño ocasionado al derecho de una persona. Estos modelos deben ser valorados, a su vez, con los ámbitos de aplicación de la responsabilidad del Estado: i) responsabilidad por la actividad de la Administración; ii) responsabilidad por error judicial; y iii) responsabilidad por actos legislativos. En México, el día 14 de junio se publicó en el Diario Oficial de la Federación una modificación al Título Cuarto de la Constitución Política, que pasa ahora a denominarse De las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado, y se adicionó al artículo 113 constitucional el siguiente párrafo segundo: «La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes y derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a la indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes». En este trabajo se reflexionará sobre los escenarios a los que puede conducir la modificación en cuestión, a partir de algunas dudas que en lo inmediato ella nos plantea. Destacamos, de entrada, la «especial» cautela que ha tenido el Legislador mexicano al proponer que la responsabilidad patrimonial del Estado se aplique exclusivamente a los actos de la Administración pública, excluyendo de dicha normativa los eventuales daños que se ocasionen en el seno de la actividad judicial y legislativa, no porque dichas actividades no puedan causar daño ―que sí los causan y en ocasiones mucho más que la Administración―, sino porque «la naturaleza y caracteres de los actos legislativos y judiciales, nos lleva a proponer excluirlos, cuando menos por ahora, de la responsabilidad patrimonial» . En todo caso, más allá de esta anécdota quisiera, en primer término, aclarar que esta reforma constitucional tiene su origen en sendas iniciativas presentadas al Pleno de la Cámara de Diputados de la Unión, los días 22 de abril y 16 de junio de 1999 por diputados del PRI, la primera de ellas, y por diputados del PAN, la segunda. Estas iniciativas fueron refundidas por las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y del Distrito Federal de la misma Cámara, resultando de esta mixtura el texto definitivo de la reforma antes transcrito, y que, lamentablemente demuestra el poco conocimiento que nuestros legisladores tienen ―o lo mal asesorados que estuvieron― de la institución de la responsabilidad civil extracontractual de la Administración, que no otra cosa es la llamada por la reforma Responsabilidad patrimonial del Estado. La aludida modificación constitucional sitúa a México con uno de los sistemas de responsabilidad civil extracontractual de la Administración, sobre el papel constitucional, más «avanzados», esto es, más generosos y caros del mundo, y que, dicho sea de paso, la gran mayoría de países del primer orden, salvo España al que luego aludiré, no se dan el lujo de adoptar como regla de general aplicación. Cabe, entonces, preguntarse si resulta sensato que México se permita en esta materia gozar del sistema más «progresista», esto es, más caro del mundo; o si puede exigirse a los servicios públicos administrativos una perfección que en México no se puede exigir a nadie, empezando por los propios tribunales y el poder legislativo. La idea que subyace a la reforma mencionada, aun cuando con algunas contradicciones en su justificación y en el texto definitivamente aprobado, indica que la responsabilidad de la administración tendrá lugar siempre que se cause un daño, independiente de un funcionamiento «culpable», esto es, ilícito de la administración. Lo anterior se desprende, en primer lugar, del calificativo de responsabilidad «objetiva» que emplea la reforma aludida. En doctrina es sabido que estamos frente a una responsabilidad objetiva cuando precisamente se prescinde de la culpa (ilicitud) como criterio de atribución de responsabilidad; basta que el daño sea consecuencia de un hecho de la persona cuya responsabilidad se persigue, para que surja la obligación de indemnizar. Así, por lo demás, también lo ha entendido la jurisprudencia mexicana: «La responsabilidad objetiva existe aun cuando el daño se hubiere causado por caso fortuito o fuerza mayor y es independiente de la culpabilidad del agente [...]» . Lo anterior, además, se desprende de la revisión del dictamen de las Comisiones antes aludidas al señalar en uno de sus considerandos que: «Una de las razones que explican esta situación [el hecho de que en México resulte prácticamente imposible hacer efectiva la responsabilidad civil del Estado] es, precisamente que los principios en que se funda la actual responsabilidad del Estado, son los de la teoría de la culpa civil y los de la responsabilidad subsidiaria. Así pues, la doctrina moderna y los sistemas jurídicos de otros países nos han llevado a la conclusión de que la responsabilidad del Estado debe regirse por los principios propios del Derecho Público, en concreto del Derecho Administrativo, estableciendo una responsabilidad directa y objetiva, sin necesidad de demostrar la culpa del servidor público [...]» . Es aquí donde radica el principal problema que tiene la reforma. Pretende pasar de un régimen de irresponsabilidad de la Administración, como es el que actualmente impera en México, a uno de total responsabilidad de la Administración, aun respecto de aquellos casos en que nada haya que reprochar a su actividad. El péndulo, como vemos, pasa de un extremo al otro, sin que nuestros legisladores se hayan detenido seriamente a pensar las consecuencias que de ello se derivarán. Porque un sistema de responsabilidad tan general como el que se analiza puede conducir por el peligroso camino de transformar al Estado, en sus distintos niveles de gobierno, en un vasto sistema de seguridad social que deba soportar todos los daños en que haya intervenido causalmente un agente público. Así ocurriría, por ejemplo, que la responsabilidad de los hospitales públicos alcanzaría incluso hipótesis en que ningún defecto de conducta pudiera darse por acreditado, resultando de este modo definitivamente más gravoso que la responsabilidad aplicable a clínicas privadas pagadas; o, en otro supuesto, bastaría acreditar que el diseño alternativo de un camino, por costoso que fuere, habría sido suficiente para evitar un accidente y, en consecuencia, dar por establecida la responsabilidad del Estado. El régimen actual que regula la institución de la responsabilidad civil extracontractual de la Administración en México se encuentra establecido básicamente en el art. 1927 del Código Civil del Distrito Federal, el cual, pese a la reforma efectuada el año 1994, al configurar una responsabilidad subsidiaria de la Administración (excepto en los casos de dolo del funcionario público, que en esta materia son del todo marginales) prácticamente ha diluido su posible aplicación. La escasa jurisprudencia que existe a este respecto es demostrativa de lo anterior. Es una pena que no se haya aprovechado la reforma de 1994 para haber establecido una responsabilidad directa (atribución a la propia organización administrativa titular del servicio las consecuencias de los hechos de sus agentes) en los casos de actuación culpable del servidor público, culpa que, como lo ha establecido desde hace ya muchos años la doctrina comparada, no tiene por qué localizarse en funcionario concreto y determinado (culpa anónima). Es de lamentar, en fin, que no haya sido el legislador de 1994 quién hubiese establecido que la Administración debía responder por los daños que su actividad ocasione cuando ellos sean consecuencia de una falta de servicio, tal como lo consagran los ordenamientos francés y chileno, de tal forma de haber evitado la insensatez de establecer un régimen general de responsabilidad objetiva de la Administración en el ámbito constitucional. Por cierto, nada tengo en contra de que la Administración responda objetivamente por los riesgos creados por su actividad, cuando una ley especial así lo disponga, como ocurre en México con la Ley de Responsabilidad Civil por daños nucleares y con la Ley de Aviación Civil. Lo que sí carece de sentido es que la Administración deba responder por todos los riesgos típicos de la gestión pública, de todas sus actuaciones y omisiones, por la sencilla razón de que el particular, en la (in)feliz y recurrente frase del dictamen de las Comisiones, no tiene la obligación jurídica de soportar. Y no tiene sentido, en primer lugar, porque un sistema así concebido nada aportaría a mejorar la eficiencia de la Administración pública que es, precisamente, uno de los objetivos que la reforma busca. Si se va a responder tanto en los casos en que los servicios públicos funcionan mal, como cuando funcionan bien, y hasta muy bien, quienes tienen a su cargo las prestaciones no tendrán mayores incentivos en hacerlo con exquisita corrección, ni los jueces tendrán a su vista estándares de funcionamiento que estén por encima de lo mediocre. Y, en segundo lugar y más importante, porque muestra que el legislador mexicano no entiende la función que en un Estado de Derecho satisface primordialmente la responsabilidad civil extracontractual, que se basa en principios de justicia conmutativa y no en principios de justicia distributiva. La responsabilidad civil no tiene como propósito ni finalidad efectuar una redistribución de las cargas públicas, ni menos una función de redistribución de las rentas de los contribuyentes, que para ello hay otras instituciones, sino una función mucho más modesta, que consiste en reintegrar el patrimonio de un sujeto cuando el causante del daño ha actuado ilícitamente, o cuando, por la actividad peligrosa que desarrolla, la ley lo obliga a indemnizar aun cuando su comportamiento haya sido perfectamente lícito, tal cual consagra el art. 1913 del Código Civil para el Distrito Federal. Nada se opone, obviamente, a que el Estado asuma prestaciones de seguridad social para asistir a quienes se encuentren en verdaderas situaciones de necesidad económica, pero esto no es responsabilidad civil sino seguridad social pura y dura . Nada justifica desde una perspectiva de justicia conmutativa un régimen de responsabilidad tan general como el que se ha aprobado en México. Este es en propiedad un régimen de seguridad social pero como ha expresado la moderna doctrina española, uno profundamente inicuo y regresivo, esto es, transforma el sistema en un régimen perverso de distribución de la renta, puesto que en este caso indemnizar es sencillamente dar al rico su riqueza y al pobre su pobreza. «Porque insensato me parece que hayamos de pagar con nuestros impuestos un carísimo «Ferrari» a quien lo pierde a consecuencia de un fortuito inevitable en el servicio público de carreteras; y mucho más, cuando el propietario de un pequeño «Seat» en las mismas circunstancias le pagaríamos sólo un pequeño «Seat». Lo que me parece sensato es que uno y otro aseguren su automóvil contra daños (ya se verá a quién cobra más la aseguradora); y por supuesto, que la compañía de seguros no pueda pretender luego, en caso de siniestro, que «la indemnicemos» con nuestros impuestos» . |
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