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La Responsabilidad Civil Objetiva del Estado (Segunda parte) Por: Juan Carlos Marín |
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Y es el momento de ocuparnos de España, lugar donde se encuentra el origen último (o primero) de la reforma al artículo 113 de la Constitución Política Mexicana. En aquel país el art. 106 de su Constitución Política establece: «Los particulares, en los términos establecidos en la ley, tendrán derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos». Mucho más razonable, dicho sea de paso, que establecer expresamente una responsabilidad objetiva en el ámbito constitucional como se ha hecho México. Por su parte, la ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, (modificada parcialmente por la Ley 4/1999, de 13 de enero) establece en su artículo 139.1 lo siguiente: «Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvos en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos».
Hasta hace pocos años la inmensa mayoría de la mejor doctrina administrativista de aquel país, con indisimulado orgullo, señalaba tener el sistema más progresivo, en el sentido del más protector del administrado, del panorama del Derecho comparado en esta materia. Desde hace algunos años ―situación al parecer desconocida en México― la doctrina administrativista española está cambiando de opinión. Nada menos que el principal representante de la postura tradicional en España, el profesor García de Enterría, ¡que tan de cerca siguieron los autores de la reforma en México!, acaba de señalar: «Como quiera que yo mismo he jugado algún papel en la instauración, primero, en trabajos prelegislativos, y en el desarrollo ulterior [...] del principio de responsabilidad patrimonial de la Administración en nuestra patria, me creo obligado a dar una justificación de ese juicio positivo a favor de una rectificación del sistema, [...]. Debo decir, por de pronto, que en el ánimo de quienes redactamos el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, como en el de quienes, en general, después hemos expuesto el régimen vigente, hoy regulado en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, nunca existió la idea de que la responsabilidad patrimonial de la Administración en nuestro derecho tuviese que ser una responsabilidad objetiva y absoluta, capaz de incluir supuestos ilimitados de indemnización en cuanto hubiese intervenido un agente público [...]. Es un hecho, en definitiva, que la jurisprudencia ha ido extendiendo el ámbito de la responsabilidad de la Administración en términos que, por de pronto, resultan singulares respecto de todos los países occidentales, y que encuentran, además, dificultad de explicación dogmática en bastantes casos y, finalmente, que comienzan a pesar ya de manera seria sobre las finanzas públicas» . Y este cambio, aun cuando tímidamente, también ha llegado al legislador español. En efecto, la aludida ley 4/1999 le dio una nueva redacción al art. 141.1 de ley 30/92, de 26 de noviembre, en los siguientes términos: «Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el Estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos» . Como ha observado la doctrina española, este párrafo obedece a una reacción frente a ciertas condenas de responsabilidad administrativa por la transmisión del VIH en transfusiones de sangres realizadas en hospitales públicos, antes de la implantación de controles de plasma, y antes incluso que se conociera científicamente su procedencia. Su propósito ha sido precisamente establecer restricciones al disparate que significa que la Administración tenga que indemnizar todas las lesiones y secuelas que se produzcan en el marco de una correcta atención médica a un paciente, simplemente porque ésta se haya practicado en un hospital público. ¿Por qué, entonces, el legislador mexicano se esmera en copiar un sistema que hoy en día está siendo revisado en la propia España? ¿Por qué copiar un sistema de responsabilidad objetiva general que empieza a resquebrajarse en la propia Península? En definitiva, ¿por qué adoptar un sistema que la inmensa mayoría de los países occidentales sólo aceptan excepcionalmente? Un sistema de responsabilidad civil objetiva, pensado como regla general como es ahora el consagrado en México, nos parece tan desproporcionado como el actual régimen de total irresponsabilidad del Estado. Como ha observado agudamente el profesor español Fernando Pantaleón criticando el sistema de su país, mutatis mutandi aplicable ahora a México: ¿Qué razón puede haber para que, a los efectos de la responsabilidad civil, la administración sea tratada peor que los sujetos privados? ¿No es claro que, en todo caso, debería ser exactamente al contrario puesto que son los primeros los que actúan en interés del común? ¿Se quiere decir que la administración por ser una potentior persona es más rica y que los ricos han de responder civilmente más que los pobres?, ¿es que los vehículos públicos atropellan más sanguinariamente que los privados?, ¿lesionan los trozos de cornisa que caen de los edificios públicos más que los caen de las sedes bancarias?. Más claro y duro aún: ¿por qué un niño que nace sin piernas o ciego no merece ser indemnizado con dinero público, y sí uno que pierde las piernas o queda ciego a consecuencia del funcionamiento perfectamente cuidadoso y de un servicio prestado gratuitamente en su beneficio, aunque los medios económicos de sus padres sean mucho mayores que los de la familia del primer niño? No se argumente, por favor, que es porque en el segundo caso el niño no tiene la obligación jurídica de soportar el daño (frase tan socorrida por nuestros legisladores) porque es claro que en el primer caso tampoco existe esta obligación, y por que, en definitiva la aludida frase en cursiva tiene un origen muy claro. Se refiere a aquellos casos en los cuales la Administración actúa con toda licitud y provoca, no obstante, lesiones y perjuicios a los particulares producto de una inevitable secuela accidental de daños residuales, por ejemplo, cuando en conformidad con el artículo 27 de la Constitución Política Mexicana, procede a expropiar por causa de utilidad pública la propiedad privada de un vecino, pagando, tal cual lo ordena la norma constitucional, la correspondiente indemnización. Pero como se comprenderá de esta situación en la cual efectivamente se causa un daño a un particular que él no tiene el deber jurídico de soportar, y que sí tiene que ver con el principio de igualdad ante las cargas públicas, a introducir una responsabilidad objetiva por la actividad de la Administración mexicana hay un abismo sideral . ¿Es que el Estado tendrá que indemnizar por todos los apagones y cortes de electricidad fortuitos que después del 1 de enero de 2004 ocurran en México?, ¿es que el Estado tendrá que indemnizar a los sujetos que sean defendidos por abogados públicos, gratuitos, aun cuando estos hayan empleado perfectamente la lex artis, que pierdan el juicio porque su contraparte contrató al estudio más caro de México?, ¿es que después del año 2004 el Estado deberá responder por accidentes del tránsito por el regular funcionamiento de los semáforos, porque alguien se ahoga en una playa pública, por no cambiar el trazado de una carretera que causa daños a un propietario, por un golpe de una víctima contra una segunda puerta de cristal de un edificio público perfectamente indicada, por la reducción en las ventas en un establecimiento por la realización de obras necesarias en la vía pública que dificultaron el acceso al local, por los daños que sufra un coche por la caída de un árbol producto de la descarga eléctrica de un rayo? Téngase presente que en España la mayor condena de su historia se debió al famoso caso del aceite de colza desnaturalizado. Como ha puesto de relieve la doctrina española, había que condenar como fuera al Estado, dadas las magnitudes de la tragedia. La fórmula de la jurisprudencia española consistió en condenar a un funcionario (el Director del Laboratorio Central de Aduanas) cuya atribución no era nada relacionado con la salud pública, sino ¡clasificar las sustancias de cara a su tratamiento arancelario! Pero es que los aceiteros, únicos causantes de la introducción para el consumo humano de un aceite que lo era de uso industrial, eran insolventes. Y entonces, se condenó al Estado a pagar la nada despreciable suma de ¡2.500 millones de dólares! ¿Es esto lo que buscan nuestros legisladores? Sencillamente el presupuesto público de un país como México no se puede permitir la cobertura de un sistema tan poco realista, que al hacer responsable a las Administraciones también de los daños producidos por el funcionamiento irreprochable de los servicios públicos, va a dejar sin dinero para las reales necesidades de los pobres de este país. ¿No deberían destinarse esos millones en ayudar a quienes padecen de la enfermedad del SIDA y en adquirir más fármacos para salvarlos de tan dramática enfermedad? ¿No sería mejor destinar esos recursos a reducir las listas de esperas en los hospitales públicos y atender mejor a los verdaderos necesitados de México? ¿No sería mejor, en fin, reparar los caminos y carreteras tan deterioradas en México? Tal vez por estas consideraciones si bien en algunos países se conocen hipótesis de responsabilidad objetiva, se trata más bien de regímenes especiales, que persiguen favorecer a las víctimas que han sufrido una grave injusticia en la atribución de cargas públicas que resulta de una actuación perfectamente lícita del Estado. De allí que en esta materia se impone una reflexión sobre el necesario equilibrio entre el sistema de responsabilidad, las posibilidades de gestión, las dimensiones de lo público, sus pautas de calidad, la protección que ha de garantizarse no tan solo a los ciudadanos sino también al servidor público, y el propio sistema económico y financiero. Pero no todo debe ser pesimismo, al menos no mientras exista la posibilidad de que el legislador asuma reflexivamente su función. Tendremos que esperar para ver cómo los distintos legisladores del los Estados de la República van a regular el mandado que contiene la reforma constitucional de dictar las correspondientes leyes a fin de proveer el debido cumplimiento de la reforma. Habrá que ver qué es lo que entienden los legisladores por actividad administrativa irregular; porque «irregular» es aquello que está fuera de la regla; contrario a ella Es deseable que entiendan que la responsabilidad civil extracontractual de la Administración se originará sólo cuando haya una conducta indebida, errónea, ilegal, en definitiva, culpable de su parte, y que por lo mismo, no existirá tal responsabilidad en los casos que la conducta de la administración sea correcta, debida, legal, esto es, diligente, aun cuando, obviamente, se causen daños a los particulares. El aludido dictamen de las Comisiones conjuntas, pese a ser confuso en este aspecto, algo permite avanzar. En efecto, los diputados que integraron dichas Comisiones en este punto señalaron: «Por otra parte, los miembros de estas Comisiones, después de haber deliberado sobre la pertinencia de establecer un régimen amplio y general de responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, incluir como susceptible de responsabilidad del Estado, y por ende de las indemnizaciones respectivas, a toda actividad administrativa de la administración que fuese consecuencia del funcionamiento ya sea regular o irregular de la actividad administrativa del Estado, se ha considerado conveniente restringir, cuando menos por algún tiempo, la responsabilidad del Estado exclusivamente a su actividad administrativa irregular; máxime que se encuentran resistencias a aceptar que el Estado pudiese ser responsable de los daños y perjuicios que con su actuar irrogue a los particulares en el caso de haber actuado de acuerdo a los estándares medios de los servicios públicos, es decir, que sean consecuencias de su actividad administrativa regular o normal». En una de esas tenemos más suerte con los legisladores de cada Estado, o con la aplicación que efectúen los tribunales cuando empiece la avalancha de demandas en contra de la Administración mexicana. Veremos si los jueces son más razonables que el legislador nacional y no se les ocurre empezar hacer caridad con el bolsillo público. |
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