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El Derecho Internacional Humanitario en el Sistema Jurídico Mexicano Por: Gabriela Rodríguez Huerta |
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Gabriela Rodriguez Huerta es Directora de la Licenciatura de Derecho del ITAM
A. México y los tratados internacionales En México la incorporación del derecho internacional y por lo tanto del derecho internacional humanitario se lleva a cabo de acuerdo con lo estipulado por el artículo 133 constitucional que establece tanto el procedimiento de celebración de tratados internacionales, como la jerarquía de los mismos dentro del ordenamiento nacional. A la letra dicho artículo establece lo siguiente: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.” Así en el sistema jurídico mexicano, según lo establecido por la Constitución, los tratados se encuentran en el nivel jerárquico inmediato debajo de ella y al mismo nivel de las leyes emanadas del Congreso. Por lo que, los compromisos internacionales adquiridos por México respecto de los tratados de derecho humanitario, no sólo forman parte de la normativa interna, sino que se encuentran al más alto nivel integrando la Ley Suprema de la Unión y teniendo como única norma de jerarquía superior a la Constitución. Sin embargo, parece que dicho criterio ha sido modificado por una decisión relativamente reciente de la Suprema Corte de la Nación al resolver el amparo en revisión 1475/98, promovido por el Sindicato de Controladores de Tránsito Aéreo, modificando de un plumazo, en dicha resolución, la jerarquía normativa del orden jurídico mexicano establecida en el artículo 133 constitucional. La Corte en primer lugar adopta la teoría monista nacionalista al determinar que sólo serán consideradas como vigentes aquéllas normas internacionales que estén de acuerdo con la Constitución, sin embargo en segundo lugar considera que “el problema se reduce más bien a determinar la forma en que las normas de derecho internacional se incorporan al derecho positivo de un Estado y a la jerarquía que éstas tienen en relación con las demás normas del sistema”, para lo cual toma en cuenta los antecedentes del artículo 133 así como, la interpretación literal de la primera parte del citado artículo, sin embargo, la Corte considera que la interpretación gramatical es insuficiente y que es necesaria una interpretación teleológica del artículo, esta nuevo criterio interpretativo plantea la siguiente solución: será acorde con la Constitución el tratado que amplíe la esfera de libertades de los gobernados, y contrario a esta el que las restrinja. Hasta aquí, a pesar de que no existe una línea argumentativa clara de la Corte para llegar a dichas conclusiones, no se ha dicho nada nuevo sobre la jerarquía de los tratados en el ordenamiento nacional. Respecto de la jerarquía normativa del sistema, la Corte determina por unanimidad que la Constitución es la Ley Suprema de toda la Unión, por lo que claro es que los tratados tienen una jerarquía inferior respecto de la misma, sin embargo ¿cuál es la jerarquía de los tratados respecto de las demás normas del sistema (federales y estatales)?. Sobre esta situación la Corte da el siguiente argumento: “Esta interpretación del artículo 133 deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado Mexicano en su conjunto y competen a todas las autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas el que por medio de su ratificación obliga a las autoridades de los Estados. Otra consideración importante para considerar esta jerarquía de los tratados es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la federación y las entidades federativas, esto es no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia independientemente que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas por lo que los tratados se encuentran debajo de la Constitución pero encima de las leyes federales”. Según lo establecido por la Corte en esta decisión, en caso de conflicto entre una ley emanada del Congreso y un tratado internacional, prevalecerá este último ya que los tratados serían normas de una jerarquía superior. Habrá que esperar como reaccionan los tribunales frente a este nuevo criterio, el cual modifica por completo el orden normativo nacional. Si pensamos en los tratados internacionales suscritos por México en materia de derechos humanos y derecho humanitario, no podemos más que alegrarnos con este nuevo criterio jurisprudencial, sin embargo me temo que nuestra opinión cambiaría si pensamos en otro tipo de acuerdos como los de carácter comercial. B. México y el Derecho Internacional Humanitario El Derecho Internacional Humanitario (DIH) puede ser definido como “el elemento de derechos humanos del Derecho de la guerra”. Es el conjunto de normas internacionales de carácter humanitario aplicables a los conflictos armados. El 2 de agosto de 1907, el gobierno mexicano reconoció por decreto presidencial, el Convenio de Ginebra para la protección a los heridos en campaña, pero los intentos por crear la Sociedad Nacional de la Cruz Roja en México se remontan a los principios de 1898 cuando la Cruz Roja Española solicita al gobierno mexicano información acerca de las relaciones de las instituciones de asistencia pública con las Unidades Sanitarias del Ejército. Sin embargo, la Cruz Roja mexicana se funda oficialmente, por decreto presidencial, el 21 de febrero de 1910 reconociendo a la institución como auxiliar del Ejército Mexicano e inicia su actividad con el nombre de Asociación Mexicana de Cruz Roja . México es parte de los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 desde octubre de 1952 y del I Protocolo de 1977 desde junio de 1978, hasta hoy no ha ratificado el II Protocolo relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional , sin embargo, respecto de los mismos esta obligado a aplicar en caso de conflicto interno el artículo 3 común a los cuatro convenios de Ginebra y aquellas normas que por su desarrollo y aceptación universal vía la costumbre hayan adquirido el rango de norma imperativa, lo cual implica su aplicación sin importar el carácter internacional o no del conflicto. Al ratificar dichos tratados México adquirió una serie de obligaciones internacionales respecto de las demás Altas Partes contratantes, pero sobre todo con aquellos individuos que de algún modo u otro (combatientes, no combatientes) se encuentran involucrados en un conflicto armado internacional o no internacional (artículo 3 común a los cuatro convenios). El derecho de Ginebra establece para los estados obligaciones tanto generales como específicas para la aplicación y vigencia del derecho humanitario. Para hacer una realidad la vigencia del DIH, son necesarias una serie de acciones positivas por parte de los estados en tiempo de paz: Adecuación de las disposiciones internas al derecho de Ginebra. Difusión y promoción de los convenios entre toda la población Incluir los tratados en los programas de instrucción militar Constitución de comisiones nacionales interministeriales Disposición de asesores jurídicos Agenda legislativa, reglamentaria, disciplinaria Los estados parte del derecho de Ginebra, entre ellos México (excepto del Protocolo II), se comprometen a respetar y hacer respetar estas normas en todas las circunstancias (art. 1, I Convenio), para cumplir con dicha obligación, el Estado debe difundir dichas disposiciones jurídicas para que sean conocidas por el conjunto de la población y especialmente por las fuerzas armadas (art. 47, I Convenio), además debe de tomar las medidas legislativas necesarias para establecer las sanciones penales que se han de aplicar a las personas que hayan cometido, o dado orden de cometer, infracciones graves contra el derecho de la guerra (art. 49 I Convenio). Hablemos, en primer lugar de la difusión y promoción de los convenios de Ginebra entre toda la población . El derecho humanitario es desconocido por la gran mayoría de la población, mexicana por los abogados, por los jueces, no se imparte en las Universidades y su conocimiento parece estar restringido a las fuerzas armadas aunque he de reconocer que su difusión se ha incrementado a partir de 1994 cuando se inicio el conflicto en Chiapas. Sin embargo, no se encuentra contemplado en la agenda ni legislativa, ni reglamentaria ni disciplinaria salvo dentro de lo que respecta al fuero castrense. No existe una comisión intersecretarial que discuta el tema, solamente existe recientemente una comisión intersecretarial que discute los compromisos internacionales adquiridos por México en materia de derechos humanos, la cual hasta hoy, no ha discutido ningún temas relacionado directamente con el derecho humanitario. En relación con la difusión entre las fuerzas armadas, la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha realizado varios cursos de difusión tanto de derechos humanos como de derecho humanitario en La Escuela Superior de Guerra. Sin embargo, si revisamos el contenido de estos curso y de la legislación castrense obsrevamos que las normas sobre conflictos armados, solamente hacen referencia a los conflictos armados de carácter internacional. Respecto de la adecuación de la legislación interna al derecho de Ginebra, esta la encontramos, en México, principalmente en la legislación militar, incluyendo sus códigos, leyes, reglamentos, decretos y manuales . Así, en el Código de Justicia Militar encontramos varias normas que responden a la aplicación del derecho humanitario, sancionando conductas contrarias a las obligaciones impuestas por el derecho humanitario, tales como las siguientes: “Artículo 209 .- Se castigará con la pena de doce años de prisión al que, sin exigencia extrema de las operaciones de la guerra, incendie edificios, devaste sementeras, saquee pueblos o caseríos, ataque hospitales, ambulancias o asilos de beneficencia dados a conocer por los signos establecidos, o cuyo carácter pueda distinguirse a lo lejos de cualquier modo, o destruya bibliotecas, museos, archivos, acueductos u obras notables de arte así como vías de comunicación”. “Artículo 324.- Las violencias contra los prisioneros, detenidos, presos o heridos o algún miembro de su familia se castigará: (...)” Dentro de los manuales del ejército encontramos los manuales de capacitación en materia de Derecho de los Conflictos Armados cuyas instrucciones y contenidos varían según el grado militar: Capacitación a tropa y a suboficiales como instructores de tropa Capacitación a quienes deciden a nivel técnico Capacitación a quienes deciden a nivel estratégico Capacitación de oficiales de alta jerarquía Respecto de la capacitación a tropa existe la “cartilla del soldado” que entre otras, incluye las siguientes obligaciones: 1.- Debo ser un soldado disciplinado. Ser consciente que si desobedezco las Leyes que regulan los conflictos armados deshonro al Ejército Mexicano, a mi persona y a México; puedo causar a otras personas sufrimientos inútiles y es contrario al decoro militar. (...) 4.- Respetar y dejar de hostigar al contrario fuera de combate, así como a los que se hayan rendido. Debo desarmarlos y entregarlos a mi superior. 5.- Recoger y atender, tan pronto pueda, a los heridos y enfermos, sean amigos o contrarios. 6.- Tratar con humanidad a todas las personas civiles y los contrarios que caigan en mi poder. (...) 10.- Respetar a las personas y a los bienes que llevan el signo de la Cruz Roja, la bandera blanca o los emblemas que señalan personas o bienes que no deben de ser atacados. En relación con la capacitación de los oficiales de alta jerarquía, existe un documento llamado Reglas Elementales del Derecho en Conflictos Armados –Resumen para los jefes- que es una adaptación que hizo la Comisión Nacional de los Derechos Humanos del libro de Frédéric de Mulienen, Manual sobre el derecho de la guerra para las fuerzas armadas del CICR. En conclusión, la incorporación del derecho internacional humanitario se realiza a través del artículo 133 constitucional , y por lo tanto es parte de la Ley Suprema de toda la Unión, en este sentido, los tratados dentro del sistema jurídico mexicano, son autoaplicativos y no requieren de una norma de incorporación y se vuelven ley vigente en el país una vez que son publicados por decreto presidencial en el diario oficial de la federación. Revisando la jurisprudencia, parece que no existe ningún caso que haga referencia a la aplicación del derecho humanitario, ni siquiera en relación con el conflicto en Chiapas, por lo menos en el fuero común habría que ver si existe en el fuero militar, información a la fue imposible tener acceso, por otro lado los casos que han llegado a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, en los cuales hay involucrados elementos del ejército en la zona de conflicto hacen referencia a violaciones de derechos humanos y no a la normativa humanitaria. Por otro lado, es claro que la difusión del derecho humanitario es relativamente reciente y esta se inicio a partir del conflicto chiapaneco y además esta se ha dado sobre todo por parte del CICR y no por parte del estado, el cual no ha cumplido con la obligación de difundir el mismo entre toda la población, me parece que esto en parte se ha hecho porque no se entiende la necesidad de que el deecho humanitario sea conocido y difundido en tiempos de paz para que cumpla su papel protector en tiempos de guerra, algunos comentarios que recogí sobre este punto creo que de alguna manera reflejan la política de estado que existe sobre el punto, si México es un país que se ha caracterizado en la sociedad internacional como un país amante de la paz, promotor del desarmamentismo y no interventor ¿por qué preparase para la guerra?. ¿y el conflicto en Chiapas? ¿y los grupos armados en Guerrero y Oaxaca? ¿y la población civil afectada?. Parece que en todos estos casos no se ha aplicado ni siquiera el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y ni hablar de las demás normas aplicables a los conflictos armados de carácter no internacional contenidas en el Protocolo II del cual México no es parte, al fin que en México no existen conflictos internos o s los hay bajo la doctrina de la no intervención son asuntos que competen exclusivamente a la jurisdicción del estado mexicano ante poniendo con ello al derecho nacional frente al internacional. En cuanto a las medidas nacionales de aplicación, en términos generales me atrevo a decir que son inexistentes y si bien existen no son accesibles ni difundidas. Sin embargo si existen dentro del fuero militar y su normativa (solamente pude revisar alguna busqué acceso a la misma a través de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Escuela Superior de Guerra y fue imposible) a nivel del Código Militar, Manuales de Instrucción y reglamentos internos como el del servicio sanitario militar. |
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