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Un Diciembre de Tequila y Siete Años de Resaca Jurídica: Las Política de Ajuste y el Cambio Jurídico en México tras la Crisis de 1994-95 (1era Parte) Por: Wistano Luis Orózco |
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Wistano Luis Orózco es Profesor de tiempo completo del Departamento de Derecho del ITAM
Cuando en 1998 John Gray sentenciaba que la devaluación del peso mexicano el 20 de diciembre de 1994 había puesto fin a uno de los experimentos de libre mercado más ambiciosos del mundo, y que lo que se había colapsado ese día no era sólo moneda, sino todo un modelo de desarrollo , el entonces Presidente de México, Ernesto Zedillo, anunciaba que la economía mexicana había salido de la crisis y que durante 1997 el producto interno bruto del país (PIB) había crecido a la tasa más alta de los últimos 16 años: un 6.7 % .
Desde la lógica del gobierno zedillista, las políticas de ajuste y estabilización adoptadas para corregir el llamado “error de diciembre” , y prevenir su ocurrencia futura, habían sido todo un éxito, no sólo porque habían logrado solucionar la crisis rápidamente, sino porque con ellas no se había renunciado al modelo de la globalización. No creo que en este momento tenga sentido plantear un debate entorno al alcance y el significado de las aseveraciones de Gray, ya que la realidad parece haberse impuesto a su diagnóstico: a pesar de las tendencias autodestructivas que él detecta en las políticas globalizadoras, en el México de los últimos años éstas no han hecho más que expandirse y consolidarse. Lo que me interesa en este artículo es, más bien, analizar las políticas de desregulación, privatización y liberalización que adoptó el gobierno mexicano para hacer frente a la crisis económica de 1994-95, poniendo un énfasis y una atención especiales en los cambios jurídicos que las envolvieron. Las implicaciones jurídicas que las políticas post-crisis del 94 han tenido en México han sido profundas. Desde mi punto de vista, es interesante analizar estas implicaciones jurídicas por al menos dos razones: una, porque ello nos pone delante de un caso muy concreto de cambio jurídico que, aunque se desarrolló con urgencia y fue desencadenado por factores en buena parte inesperados, ha remoldeado de manera duradera algunos de los contornos fundamentales del ordenamiento jurídico mexicano, permitiéndonos apreciar la interacción entre derecho, política y economía en los tiempos de la globalización; y dos, porque, más allá de las circunstancias especiales de México, en momentos en que muchos países de América Latina vuelven a encontrarse bajo los efectos de las turbulencias económicas, los defensores de la globalización señalan a las políticas mexicanas como ejemplo a seguir por los Estados en crisis; es importante, pues, conocerlas en algún detalle. Dada la naturaleza financiera de la crisis, y con el objeto de mantener este artículo dentro de unos límites modestos de extensión, he decidido circunscribir el presente estudio a las políticas de ajuste y estabilización que se instrumentaron para enfrentar los problemas del sector bancario nacional. En la primera parte del artículo expongo brevemente la historia de uno de los componentes más importantes del sector financiero mexicano, la banca comercial, en el periodo de 1982 a 1994, con el objeto de situar el contexto jurídico en el que se encontraba dicho sector cuando se desataron las borrascas de 1994-95. En segundo lugar, presento una breve descripción de la crisis que dio lugar al “efecto tequila”, así como de las explicaciones más comunes que en su momento se dieron sobre ella. En el tercer apartado analizo la estrategia de rescate bancario que se adoptó en México. Finalmente, en la última sección analizo con los cambios jurídicos que acompañaron al rescate bancario y que terminaron vinculándose de varias maneras con el proceso de transición hacia la democracia en ese país. CRÓNICA DE UNA MUERTE ANUNCIADA. La historia reciente de la banca comercial en México es más parecida al cuadro clínico de un esquizofrénico que a una transformación racional de uno de los sectores económicos más importantes de cualquier país. Durante los últimos veinte años la naturaleza jurídica de la banca comercial se trasformó dramáticamente en cuatro ocasiones consecutivas: (i) fue nacionalizada en 1982; (ii) fue privatizada en 1990 y vendida a inversionistas nacionales durante 1991 y 1992; (iii) fue en su mayoría intervenida o saneada por el gobierno mexicano de 1994 a 2000; y (iv) finalmente, fue vendida en su inmensa mayoría a inversionistas extranjeros de 1999 a 2001. En este apartado pregussisentaré solamente una parte de esta locura, la que va desde la nacionalización de la banca en 1982, hasta el estallido de la crisis económica en diciembre de 1994, pasando por la privatización del sector en 1990. Desde finales del siglo XIX y hasta 1982 la banca comercial mexicana se encontraba en manos privadas bajo la figura de sociedades anónimas que operaban una actividad económica concesionada por el Estado. El 1 de septiembre de 1982, tras la crisis de los precios del petróleo y del sobreendeudamiento, se anunció la nacionalización de la banca y el establecimiento de un control generalizado de cambios , de tal forma que 59 instituciones bancarias fueron expropiadas y pasaron a manos del Estado. Con la nacionalización, los bancos dejaron de ser unidades que se movían en un régimen de competencia y fueron sometidos a criterios de uniformidad jurídica y económica lo que desencadenó muy pronto la fusión de los bancos más pequeños, quedando el mercado reducido a 18 instituciones nacionalizadas. Los bancos fueron transformados en sociedades nacionales de crédito, y sus directivos y empleados pasaron a ser servidores públicos. Esta situación provocó que los bancos absorbieran rápidamente la lógica del sector público mexicano, y que respondieran más a la dinámica de la burocracia y a las necesidades políticas de financiamiento del gobierno que a las exigencias de financiamiento de los sectores productivos nacionales . Un cambio jurídico fundamental en este período se relaciona con la creación en 1985 de un fondo de protección de los depósitos de los usuarios de los bancos, llamado FONAPRE y financiado por aportaciones de los bancos. Hay que observar que hasta ese momento el gobierno mexicano respaldaba implícitamente todos los depósitos de los usuarios de la banca, ya que él era el propietario de todos los bancos. Por ello, la creación de dicho fondo parecía una paradoja o directamente una burla, puesto que con la misma el gobierno mexicano parecía reconocer claramente los riesgos derivados de la administración de sus bancos. De hecho, durante 1987 el FONAPRE intervino para sanear a diversas instituciones financieras que tenían bajas tasas de capitalización, así como para solucionar problemas de cartera vencida en materia de vivienda de interés social derivados de las altas tasas de interés que siguieron al crack de la Bolsa Mexicana de Valores de ese mismo año Iniciado el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), y con las políticas de apertura económica exterior puestas en marcha, el gobierno federal anunció que promovería una serie de reformas constitucionales para modernizar el sistema financiero, dotando de autonomía constitucional al Banco de México y privatizando, de paso, los 18 bancos que habían sobrevivido al periodo de la nacionalización. La primera medida que se adoptó provino del Banco de México, quien en 1989 anunció la sustitución del encaje legal vigente en ese momento por un coeficiente de liquidez del 30% de los recursos captados por la banca, y que debía ser invertido en depósitos del banco central o en valores gubernamentales de alta liquidez. Es importante observar que en esos momentos el Banco de México no era una institución autónoma, por lo que dicha medida tiene que entenderse más como algo ligado a una decisión del Presidente de la República orientada a preparar el camino para la privatización bancaria que como algo ligado al estricto ejercicio de la política monetaria por parte del banco central . Pasado el 1º de mayo de 1990, Salinas anunció que privatizaría la Banca. Sin embargo, esta vez no se volvía a la situación que prevaleció hasta 1982 (situación en la que la banca se consideraba una concesión del Estado) sino que se iba más allá: ahora la banca se privatizaba por completo a través de un esquema de autorizaciones. El día 27 de junio de ese año se volvió a modificar la constitución mexicana a fin de dejar de considerar a la banca comercial como una área económica reservada al Estado y el 18 de julio se expidió la legislación que regularía a la banca . Una vez aprobada la reforma constitucional, el gobierno de Salinas se enfrentó al dilema de cómo articular en concreto el proceso de privatización de la banca. El gobierno dudaba, en particular, si debía emplear como factor de ponderación en la subasta las ofertas monetarias inmediatas o si debía priorizar los compromisos de inversión futura . Es decir, dudaba entre maximizar los recursos obtenidos al corto plazo por la venta de los bancos o minimizar su valor presente pero a cambio de exigir a los bancos fuertes aportes de inversión a largo plazo capaces de fortalecer el sector . Finalmente, durante 1991 y 1992 el gobierno salinista realizó las licitaciones correspondientes bajo la única idea de aumentar la recaudación fiscal, es decir, bajo la premisa de que quienes resultaran los mejores postores se llevarían las instituciones bancarias, sin que importaran los compromisos de inversión futura y la forma de pago. Tan atractivo resultaba el negocio de la banca para los oferentes que, quienes adquirieron las instituciones, pagaron en promedio 3.068 veces su valor en libros . De los 61,600 millones de pesos obtenidos por la venta de 409 empresas paraestatales durante el sexenio salinista (aprox. $20,200 millones de dólares), 37,800 millones de pesos provinieron de la venta de bancos (aprox. $12,600 millones de dólares) . Pero, ¿por qué pagaron tanto quienes compraron la banca? Desde mi punto de vista, las siguientes razones financieras, políticas y jurídicas pueden ayudar a explicar esta situación: en primer lugar, se permitieron y fomentaron las ventas apalancadas; en segundo lugar, se emplearon criterios contables ad hoc para determinar el valor de los bancos; y en tercer lugar, se construyó un marco regulatorio increíblemente favorable para quienes desearan invertir en el negocio de la banca. Por un lado, bajo la lógica de maximizar la recaudación fiscal, lo único que importaba era aumentar el valor de venta de los bancos, no de dónde provinieran los recursos para comprarlos. En conexión con ello, las autoridades mexicanas facilitaron fondos de la banca de desarrollo para quienes desearan pujar por los bancos, situación que incentivó un incremento significativo en sus precios de venta, ya que los inversionistas podrían emplear créditos blandos para su compra sin tener que comprometer su patrimonio de forma inmediata. Asimismo, el gobierno mexicano no siguió las mismas reglas contables que se siguen en el resto del mundo para la valuación de los activos de los bancos, porque siguió utilizando el esquema empleado con la banca nacionalizada, lo que infló artificialmente el valor en libros de los bancos. Así como el gobierno manipuló el valor contable de la banca para disminuir el monto del pago de las indemnizaciones en el momento de nacionalizarla, elevó su valor en el momento de privatizarla . Por otro lado, los economistas suelen decir que el valor de una institución depende en buena medida del marco regulatorio en el que ésta tiene que actuar, y el marco normativo vigente en esos momentos era realmente favorable para quienes decidieran entrar al negocio de la banca. Como hemos visto, el Banco de México había sustituido el encaje legal por una medida menos gravosa para los bancos en 1989; la regulación sobre inversión extranjera impedía la entrada de bancos extranjeros al mercado nacional, lo cual hacía prever una menor competencia interna; la regulación financiera establecía requerimientos de capitalización relativamente bajos y un capital mínimo para la banca que no representaba una barrera de entrada fuerte al mercado bancario ; finalmente, el marco regulatorio mantuvo el respaldo absoluto del Estado a los depósitos de los ahorradores, con la creación en 1990 del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA). En contradicción absoluta con las políticas de privatización y desregulación emprendidas por Salinas, nuevamente el Estado se hacía cargo al 100% de la protección a los ahorradores, aun cuando los bancos ya no fueran suyos. A los bancos se les exigiría que realizaran aportaciones al FOBAPROA para prevenir desajustes financieros, y que en caso en que dicho fondo tuviera que intervenir en alguna institución, ésta garantizara por medio de acciones representativas de su capital social el monto de la intervención. Bajo este esquema, si un banco entraba en problemas de liquidez, el fondo entraría a su rescate, y durante el tiempo que éste durase el fondo ejercería los derechos patrimoniales y corporativos que le otorgaban las acciones depositadas a su nombre. De esta forma el Estado esperaba garantizar el cumplimiento del pago de la intervención del fondo, porque si la institución se negaba o se veía impedida a cumplir con sus obligaciones podría vender las acciones que ésta les había depositado . Tomando en cuenta estas ventajas regulatorias, la inexperiencia de muchos de nuevos banqueros y las fuertes expectativas de crecimiento económico que se tenían en el país , de 1992 a 1994 se produjo una importante e irresponsable expansión del crédito por parte de la banca comercial. Este incremento en los prestamos bancarios trajo como consecuencia inmediata el aumento de la cartera vencida de las instituciones, situación que las colocaría en una difícil posición para enfrentar la crisis de 1994-95 . |
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