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Un Diciembre de Tequila y Siete Años de Resaca Jurídica: Las Políticas de Ajuste y el Cambio Jurídico en México tras la Crisis de 1994-95 (2da Parte) Por: Wistano Luis Orózco |
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Wistano Luis Orozco es Profesor de tiempo completo del Departamento de Derecho del ITAM
LA BORRACHERA DE DICIEMBRE. Cuando el 20 de diciembre de 1994 Ernesto Zedillo anunció la devaluación del peso mexicano, la inmensa mayoría de los economistas profesionales no lograron imaginar la dimensión de la crisis económica que se había desatado. La presión sobre las reservas de divisas fue tan grande que en dos días el Banco de México tuvo que dejar de intervenir en el mercado cambiario para poder mantener algún margen de maniobra con las pocas reservas internacionales que todavía le quedaban. Aunque la devaluación programada era de un 15% del valor del peso, durante 1995 el tipo de cambio se depreció un 94.8 % . La devaluación sirvió como catalizador de la desconfianza de los inversionistas nacionales e internacionales, quienes sacaron del país capitales por un monto estimado de $ 50,000 millones de dólares durante las dos últimas semanas de 1994. Para agravar las cosas, el gobierno mexicano debía enfrentar además en los meses siguientes el vencimiento de bonos de corto plazo por poco más de $41 mil millones de dólares. Pero quizás el efecto más negativo de la crisis fue que la devaluación provocó una espiral inflacionaria que situó a este indicador en un 51.97 % durante 1995. La inflación trajo como consecuencia inmediata la reducción en los niveles de ingreso de la inmensa mayoría de los mexicanos y un incremento exponencial de las tasas de interés bancarias que colocaron en una situación de imposibilidad de pago a miles de deudores en el país . Para dar una idea de la desproporción que se produjo baste decir que los Certificados de la Tesorería (CETES) a 28 días, la tasa líder por ser referencia para los créditos que otorga la banca, pagaban un rendimiento de 8.81% en marzo de 1994 y uno de 76.5% en marzo de 1995. Con el incremento de la inflación y el alza de las tasas de interés, la cartera vencida de los bancos se disparó hasta poner en riesgo la propia viabilidad de dichas instituciones financieras: los índices de morosidad aumentaron de 7.26 en 1993 a 14,21 en 1995. Durante 1995 miles de empresas quebraron y la tasa de desempleo abierto aumentó en casi 3 puntos porcentuales, situándose en el 6.3 % de la población económicamente activa (PEA). Bajo este panorama, la crisis mexicana de 1994-95 fue sin duda alguna uno de los mayores quebrantos económicos para México desde la Gran Depresión. Pero, ¿qué salió mal?, ¿por qué uno de los ejemplos de políticas orientadas al mercado como pasaporte para superar el rezago económico se desplomó tan estrepitosamente? Dentro de las múltiples explicaciones de la crisis que propusieron analistas, economistas y politólogos destacan las siguientes siete hipótesis que parecen complementarse correctamente : La pesadilla política de 1994: en opinión de muchos, el levantamiento del EZLN en Chiapas el 1 de enero de 1994; los homicidios del candidato a la Presidencia de la República del partido en el gobierno (el Partido Revolucionario Institucional, PRI) y de secretario general en marzo y septiembre de ese año; el reinicio de los enfrentamientos entre el ejército y el EZLN en noviembre; y las acusaciones de crímenes y corrupción en contra del hermano mayor del Presidente Salinas en ese mismo mes, fueron factores que incrementaron sustancialmente la desconfianza de los inversionistas extranjeros y nacionales. La sobrevaluación del peso: según diversos economistas, la rigidez de la política cambiaria del gobierno de Carlos Salinas (1988-1994) provocó una sobrevaluación del tipo de cambio real (TCR) que desalentó el crecimiento de las exportaciones e impulsó un déficit impagable en la balanza comercial del país. La expansión del crédito interno por el Banco de México: de acuerdo con esta hipótesis, el Banco Central mantuvo una política monetaria irresponsable durante 1994 que se tradujo en una disminución sustancial de las tasas de interés, en una expansión excesiva de la base monetaria y en el ataque especulativo a las reservas internacionales. Información asimétrica e incompleta: bajo esta premisa se argumenta que el gobierno mexicano divulgó tardíamente y de forma incompleta la información económica relevante sobre la situación de sus reservas internacionales y la apreciación del TCR. Asimismo, se mantiene que dicha información fue asimétrica beneficiando selectivamente a los inversionistas nacionales que pudieron redenominar en pesos sus deudas en dólares y especular con el tipo de cambio. Ahorro interno insuficiente: la caída del ahorro interno durante el sexenio de Salinas, un 4.15 % del PIB, provocó un incremento en el déficit de la cuenta corriente que no pudo ser financiado por la inversión extranjera. El estímulo excesivo de la demanda agregada: al ser 1994 un año electoral se argumenta que el gobierno mexicano decidió inflar la economía relajando el gasto gubernamental y la política crediticia de la banca de desarrollo, lo que trajo como consecuencia un sobrecalentamiento de la economía mexicana. El sobreendeudamiento o el dinero caliente: dado el éxito relativo de la política macroeconómica del gobierno salinista, México recibió importantes montos de inversión de corto plazo, así como de deudas del sector financiero nacional, las cuales se encontraban respaldadas por el gobierno mexicano, lo que provocó una situación de alta vulnerabilidad de la economía nacional. El éxito llevó a la euforia y ésta al fracaso más rotundo. Los éxitos siempre tienen muchos padres y los fracasos se nos presentan como huérfanos. Quizás sea por ello que, cualquiera que hubiera sido la causa principal de la crisis y dejando de lado la atribución de responsabilidades, el gobierno mexicano decidió enfrentar todas las hipótesis mencionadas con los siguientes cuatro objetivos básicos: en primer lugar, reducir el déficit de la cuenta corriente que en esos momentos se situaba en un 8% del PIB y que los mercados no estaban dispuestos a financiar; en segundo lugar, refinanciar la deuda de corto plazo del gobierno mexicano por una cantidad cercana a los 41 mil millones de dólares; en tercer lugar, evitar un problema de quiebras sistemáticas en el sistema bancario por la acumulación de la cartera vencida; y finalmente, frenar y revertir la espiral inflacionaria que podría transformar el descontento social en un estallido violento. LAS POLÍTICAS DE AJUSTE PARA EL RESCATE BANCARIO. Para realizar los cambios jurídicos que exigía la aplicación de sus políticas de ajuste, el gobierno de Zedillo adoptó la vía del acuerdo político, que tantos frutos les había dado a sus dos antecesores en el cargo. De este modo, el 3 de enero de 1995 el gobierno suscribió el “Acuerdo de unidad para superar la emergencia económica” , con diversos sectores productivos del país (sindicatos y uniones de empresarios) y con el Banco de México. Dicho acuerdo contemplaba tanto las políticas de ajuste a seguir como el paquete de reformas legales que servirían para su instrumentación. Entre las medidas contempladas en este instrumento destacan la privatización de los ferrocarriles, las terminales portuarias y aeroportuarias; la apertura del mercado de las telecomunicaciones; y el rescate del sistema financiero. Con la firma de este acuerdo inicia una verdadera revolución silenciosa de cambios jurídicos como nunca en la historia de México se había visto con anterioridad. Vale la pena señalar que el sexenio zedillista (1994-2000) ha sido el periodo más prolífico en reformas jurídicas de la historia de México, reformas que se concentraron especialmente en los tres primeros años de gobierno durante el período en el que el PRI conservaba aún la mayoría en el Congreso de la Unión y en muchas de las legislaturas de los Estados. Según un estudio reciente, durante la gestión del Presidente Zedillo se realizaron poco más de 70 reformas constitucionales , una cifra aún mayor que la registrada durante el sexenio de Salinas (1988-1994) . Pero es interesante destacar que, más allá de los discursos oficiales, esta revolución jurídica no se llevó a acabo bajo el manto de una agenda legislativa explícita, sino que se dio de manera casuística y fragmentada y, podríamos añadir, muchas veces de manera no deseada. Como veremos enseguida, la historia del rescate del sector bancario refleja muy bien estas apreciaciones. Las primeras acciones que el gobierno mexicano tomó para intentar rescatar a la banca comercial provinieron del Banco de México como banco de reserva y acreditante de última instancia, que decidió abrir una ventanilla de liquidez en dólares. Con el objeto de que los bancos que lo solicitasen pudiesen hacer frente a sus compromisos financieros con la banca extranjera e internacional, el banco central les prestó recursos en divisas a corto plazo, las cuales fueron pagadas justo un año después. Paralelamente, el gobierno federal puso en marcha de un programa de capitalización temporal para la banca comercial (PROCAPTE) que buscó aumentar rápidamente los índices de capitalización de los bancos para que éstos pudieran hacer frente a sus acreedores nacionales. El esquema financiero que se empleó en este programa consistía en que el FOBAPROA compraba cartera bancaria al valor neto de reservas, con el compromiso de que los inversionistas inyectaran capital al banco un peso por cada dos pesos pagados por el FOBAPROA. Es importante resaltar que si bien el FOBAPROA compraba la cartera bancaria, eran los bancos que habían cumplido con su obligación de capitalización quienes continuaban con su administración y cobranza. Por la cartera que los bancos traspasaron al fondo, éste les otorgó pagarés a un plazo de 10 años que generan intereses capitalizables cada tres meses. En esta misma línea de actuación, Zedillo ordenó la intervención de los bancos que tenían problemas de insolvencia como resultado de irregularidades administrativas graves y que no podían cumplir con el requisito de capitalización. En estos casos, el gobierno asumió totalmente su administración para garantizar los depósitos de los ahorradores. Esta intervención supuso una vuelta al esquema previo a la privatización, ya que la propiedad de dichas instituciones pasó a manos del gobierno. De los 18 bancos que fueron privatizados en el sexenio salinista, 13 perdieron la totalidad de su capital y fueron intervenidos, se fusionaron o quebraron. Es paradójico observar que, con la intervención de los bancos, diversas empresas que habían sido privatizadas en el periodo de Salinas regresaron a manos del Estado para ser administradas por el FOBAPROA, como fue el caso de las dos principales líneas aéreas nacionales (que tenían deudas muy cuantiosas con la banca comercial) y de algunas de las empresas que disfrutaban de las concesiones carreteras más importantes del país. Aunque estas medidas podrían haber sido exitosas, lo cierto es que resultaron en un fracaso absoluto. El gobierno parecía haberles dado a los bancos el mensaje de que podían deshacerse de sus créditos dudosos y de sus carteras vencidas a bajo costo. Con este pésimo incentivo, los bancos que no habían sido intervenidos traspasaron sin control alguno sus carteras vencidas por un monto cercano a los $ 45,000 millones de dólares. La crisis avanzaba a pasos agigantados y para marzo de 1995 el gobierno mexicano tuvo que poner en marcha un programa de fortalecimiento del “Acuerdo de unidad para superar la emergencia económica” con medidas adicionales para fortalecer a la banca y a sus deudores, tales como la autorización de recursos por 3,000 millones de dólares para el saneamiento de la banca o la creación de una unidad de cuenta indexada a la inflación, llamada UDI (unidad de inversión), para mejorar los flujos de efectivo de los deudores que consiguieran acuerdos de reestructuración con los bancos. Sin embargo, ya para esos momentos casi 9 millones de personas se encontraban imposibilitadas para pagar sus adeudos con la banca y los tribunales locales se encontraban inundados de demandas civiles y mercantiles promovidas por los bancos. Como resultado del aumento de las tasas de interés, los índices de morosidad de los créditos bancarios aumentaron de 7.26 % en 1993 a 14,21 % en 1995. Las primeras manifestaciones públicas por parte de las “asociaciones de deudores” no se hicieron esperar en las principales ciudades del país, y la crisis comenzó a tomar tintes políticos y sociales cuando los distintos grupos de deudores se organizaron en un movimiento nacional que se autodenominó “El Barzón” , el cual promovió innumerables movilizaciones y juicios de nulidad de los contratos bancarios en todo el país. Ante la constante presión social, para agosto de ese año, el gobierno federal anunció un nuevo acuerdo entre las autoridades financieras y los bancos para convertir el mayor número de créditos posible a UDI’s , a fin de que los deudores estuvieran en posibilidades de cumplir con sus obligaciones de pago . Dicho programa preveía que el gobierno mexicano subsidiaría a los deudores, por una única vez, el pago de la conversión de sus pasivos en pesos a UDI’s, así como una disminución generalizada de las tasas de interés, comprometiendo para ello recursos por $15,000 millones de dólares. Aunque las condiciones para entrar a este programa eran en teoría relativamente simples (estar al corriente del pago de las parcialidades o firmar una carta compromiso asegurando la disposición del deudor para regularizar los pagos vencidos) lo cierto es que se dejó que fueran los bancos quienes valoraran los riesgos de los créditos y los tomaran como factor decisivo para decidir quien podría acogerse al programa, con lo cual sólo pudieron beneficiarse quienes a juicio de los bancos podían ser solventes. Algunos deudores encontraron un paliativo pasajero en este programa pero, como las UDI’s estaban indexadas a la inflación, pronto perdieron sus efectos positivos y el problema de la cartera vencida se volvió a disparar. Poco sorprende que para mayo de 1996 el gobierno mexicano tuviera que poner en marcha un nuevo programa de apoyo a los deudores de créditos hipotecarios. Según el entonces Secretario de Hacienda y Crédito Público, Guillermo Ortiz, la intención no sólo era apoyar con mayores descuentos a los deudores bancarios, sino reactivar con ello la industria de la construcción: Estamos conscientes de la importancia que reviste para la sociedad apoyar a las familias para conservar su principal patrimonio, así como de la conveniencia de reactivar a la brevedad la inversión en el sector de la vivienda, sobre todo por la alta generación de empleos y el efecto multiplicador asociado a este sector . Hasta aquí el recuento de las políticas de ajuste aplicadas por Ernesto Zedillo para rescatar la banca comercial en México de 1995 a 1997. En seguida veremos las consecuencias jurídicas de estas políticas. |
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