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Un Diciembre de Tequila Y Siete Años De Resaca Jurídica: Las Políticas de Ajuste y el Cambio Jurídico en México Tras la Crisis de 1994-95 (3era Parte) Por: Wistano Luis Orózco |
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Wistano Luis Orózco es Profesor de tiempo completo del Departamento de Derecho del ITAM
SEIS AÑOS DE RESACA JURÍDICA, 1995 – 2000. Aunque se ha discutido mucho si las políticas de ajuste empleadas para el rescate bancario fueron la mejor opción entre las alternativas que tenía a la mano el gobierno mexicano, no existe acuerdo alguno sobre su posible calificación (positiva o negativa) . Mientras los analistas económicos discuten sobre su oportunidad, el monto total del rescate aún se desconoce, aunque las autoridades mexicanas estiman que es cercano a los $66,000 millones de dólares, que deberán ser pagados hasta el año 2006 . Pero más allá de las secuelas económicas que la operación de rescate financiero de la banca mexicana ha dejado, me interesa destacar algunas de las consecuencias jurídicas directa o indirectamente dejadas por éste. Como se ha visto, las dos líneas de acción emprendidas por las autoridades mexicanas fueron el saneamiento de las instituciones bancarias y la implementación de programas de apoyo a los deudores de la banca. Respecto a la primera, el principal instrumento empleado por el gobierno mexicano fue el FOBAPROA. Como también hemos visto, el FOBAPROA fue creado en 1990 como un fondo de protección a los depósitos bancarios de los ahorradores cuyo objetivo era, según el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito, el de "realizar operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que pudieran presentar las instituciones de banca múltiple, así como procurar el cumplimiento de obligaciones a cargo de dichas instituciones, objeto de protección expresa del Fondo". De hecho, se trataba de garantizar los depósitos de los ahorradores mediante acciones representativas del capital social de la propia institución, con valores gubernamentales o cualquier otro bien que, a juicio del Banco de México, satisficiera la garantía requerida. Así, en su concepción original, los bancos comerciales debían hacer aportaciones periódicas al fideicomiso y el FOBAPROA, bajo la garantía del gobierno, debía otorgar un seguro que cubría totalmente a inversionistas y ahorradores. La ley establecía que el seguro se hacía efectivo sólo en caso de insolvencia de una institución de crédito y que, en todos los casos, los accionistas de los bancos responderían hasta por el 100% del capital de la institución. Nada se decía en dicha regulación de la posibilidad de compra de la cartera bancaria a cargo de este fideicomiso. La pregunta, obviamente, es la siguiente: ¿operó entonces legalmente el rescate bancario a través del programa de compra de cartera PROCAPTE? Y la respuesta, como indica el “Informe de avance de las auditorías de legalidad”, es que no, al menos por lo que se refiere al período que va desde el estallido de la crisis hasta el 3 de mayo de 1996, momento en el que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México celebraron un convenio que modificó el Contrato Constitutivo del FOBAPROA, estableciendo que este Fondo podía "adquirir acciones, obligaciones subordinadas o instrumentos de deuda, emitidas por las instituciones o por las sociedades controladoras de éstas, y en general, adquirir bienes y derechos de propiedad de las instituciones con el propósito de proveer a su mejoramiento financiero donde cabrían las compras de carteras . Sin embargo, lo cierto es que aún después de esta modificación, la legalidad de este convenio y de las operaciones derivadas del mismo está en entredicho por contradecir el mandato superior de la Ley de Instituciones de Crédito. Por si esto fuera poco, el citado “Informe de avance de las auditorías de legalidad”, destacó un segundo problema que afecta la legalidad de la utilización del FOBAPROA. De acuerdo con la fracción V del artículo 4 de la Ley General de Deuda Pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sólo puede otorgar el aval del Gobierno Federal cuando el crédito esté garantizado adecuadamente y cuando genere los recursos suficientes para su pago, condiciones que por su propia naturaleza no cumplía la cartera comprada por el fideicomiso, integrada por créditos dudosos o vencidos. Por lo que concierne al FOBAPROA, por tanto, tenemos serios problemas de legalidad. Los programas de apoyo a deudores, por su parte, tampoco son inmunes a las críticas jurídicas. Así, por ejemplo, en lo que parecería ser el colmo de la mala técnica legislativa, el Congreso de la Unión creó las UDI’s, las nuevas unidades monetarias, en un decreto legislativo que modificaba diversas disposiciones fiscales y no mediante una reforma a la legislación monetaria, como hubiera sido lo propio. Asimismo, los programas de reestructuración de los adeudos comprometieron recursos públicos sin que el gobierno federal tuviera atribuida una competencia legal clara para hacerlo, ya que esos programas se traducían en deuda pública. Para resolver estos y otros problemas, y darle coherencia a la agenda legislativa, Zedillo envió en enero de 1998 al Congreso mexicano un paquete de iniciativas para la reforma integral del sistema financiero , entre las que destacaron la transformación del FOBAPROA en un Fondo de Garantía de Depósito (FOGADE); la creación de una Comisión Nacional de Recuperación de Bienes, cuya función consistiría en recuperar, administrar y enajenar los bienes y derechos que el FOBAPROA hubiese adquirido; y la conversión a deuda pública de los pasivos de dicho fondo. Unos meses antes, en julio de 1997, la transición hacia la democracia había empezado a dar sus frutos en México. En ese mes se celebraron elecciones para renovar la totalidad de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, y pese a que el gobierno había anunciado un crecimiento del 6.7 % del producto interno bruto, la oposición ganó la mayoría de los escaños. Por primera vez en la historia posrevolucionaria de México el Presidente tendría que negociar con la oposición para poder pasar cualquier proyecto legislativo. La crisis le cobró al PRI la factura y el sistema autoritario empezó a tambalearse. Atrapado por los nuevos vientos que envolvían a la política mexicana, el paquete de reforma al sector financiero estuvo en discusión por casi un año. La propuesta que en ese contexto causó mayor controversia y que llevó al Congreso a ordenar una auditoría al FOBAPROA, fue la de convertir en deuda pública los pasivos de dicho fondo. Para julio de ese año, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público accedió a realizar la auditoría requerida, la cual dejó en evidencia la existencia de innumerables créditos reportables. Entre acusaciones mutuas de faccionalismo, y ante la necesidad de poner orden en el sistema financiero, los partidos políticos representados en el Congreso y el Presidente de la República suscribieron finalmente el 14 de septiembre de 1998 un "acuerdo marco" para sacar adelante las propuestas presidenciales. El documento contempló la creación de mecanismos de supervisión más eficientes sobre la actividad crediticia; el establecimiento de un marco jurídico más adecuado para prevenir nuevas crisis financieras; el castigo a quienes se beneficiaron ilegalmente de las operaciones del salvamento bancario; y el abatimiento de los costos del quebranto financiero mediante la presentación en el Congreso, para su aprobación, de un monto de rescate a comprometer cada año. Al cobijo de este acuerdo, el 12 de diciembre de 1998 se dio un cambio jurídico sin precedentes en la historia del sector financiero mexicano. Ese día se aprobó la promulgación de la Ley de protección al ahorro bancario; la Ley que crea la comisión nacional de defensa de los usuarios de los servicios financieros; la instrumentación de un programa de apoyo a deudores llamado de “punto final”; y la modificación al Código Penal Federal para incluir a diversos nuevos delitos de “cuello blanco”. Es importante señalar que la citada Ley de protección al ahorro bancario obligó a crear un “Instituto para la protección al ahorro bancario”, con un consejo de dirección cuyos vocales son nombrados por el Presidente pero ratificados por el Senado de la República, lo que vino a intensificar los mecanismos de control entre poderes. Esta ley programó también la disminución progresiva del seguro de protección bancaria del Estado hasta llegar a una fórmula bajo la cual el Estado sólo protegerá a ahorradores por cuentas con un monto aproximado de $85,000 dólares en 2005 . Como nos ha repetido en diversos textos Ernesto Garzón Valdés, América Latina es un continente institucionalmente paradójico , porque en los países que conforman a esta basta región del mundo existe una marcada separación entre el mundo normativo y la realidad político-social, así se profesa una fe ciega a sus sistemas jurídicos y se violan sus normas persistentemente. México no es una excepción. Las incongruencias, dilemas, errores, y las ilegalidades presentes en las políticas de ajuste emprendidas por el gobierno de Zedillo, son una buena muestra de ello. El gobierno mexicano actuó sin apego a esa legalidad que sacralizaba en sus discursos, y sin embargo, dicha ilegalidad generó un importante cambio jurídico que a la larga acabó por fortalecer al sistema financiero y al Estado de Derecho. Más aún, la implementación del rescate bancario facilitó de algún modo la transición hacia la democracia en México ya que su estructuración debió ser pactada entre los diversos partidos políticos, quienes obtuvieron una fuerte carta de negociación para realizar los cambios jurídicos que requería la democracia en el país. La experiencia mexicana nos muestra que los efectos de la globalización son más complejos y difíciles de interpretar de lo que usualmente se supone. En México, la globalización provocó una profunda crisis, pero al mismo tiempo proveyó los instrumentos que permitieron salir de ella y, en el fondo, facilitó la transición hacia la democracia. Esto no quiere decir que exista una relación necesaria entre la liberalización económica y la liberalización política, pero el caso que hemos analizado en este artículo nos muestra como los cambios económicos activaron en el largo plazo cambios políticos y jurídicos positivos para México. Al inicio de la crisis las políticas de ajuste parecían erigirse en una seria amenaza al restringido Estado de Derecho vigente en el país, sin embargo, las políticas de estabilización implementadas vinieron a refirmar las condiciones de la legalidad en el largo plazo. Esperemos que una nueva crisis financiera no produzca el resultado inverso, es decir, que facilite el retorno al autoritarismo y a la discrecionalidad jurídica. |
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