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¡Otra Vez Sobre la Reforma Eléctrica! Por: Josefina Cortés Campos |
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Comentarios a la iniciativa del Senador Alejandro Gutiérrez
Josefina Cortés Campos es Profesora de tiempo completo del Departamento de Derecho del ITAM e Investigadora de la Fundación Humanismo Político Al conjunto de iniciativas que se han presentado al Senado de la República, a propósito de la reestructuración del sector eléctrico mexicano se suma una más: ésta vez la propuesta del Senador Alejandro Gutiérrez. Desde un punto de vista político esta iniciativa representa, al interior del PRI, un “paso al frente” en relación con la postura de nacionalismo a ultranza y patrimonialización del interés público que ha caracterizado a dicho partido. El cambio ideológico del que da cuenta este Proyecto, se traduce también en el reposicionamiento político de los miembros del Partido. En términos generales este Proyecto parte de la necesidad de corresponsabilizar a los sectores público, social y privado en la tarea de impulsar al sector eléctrico mexicano como eje del desarrollo económico nacional. Es en este sentido que en el segmento de generación se permite la participación de los particulares; y, desde el sector social, se permite a los trabajadores participar a través de Bonos autorizados por el Director de la empresa. Sin embargo, este proyecto difícilmente podría caracterizarse como novedoso y capaz de asegurar, por sí mismo, los objetivos de suficiencia, eficiencia, racionalidad y soberanía energética; se trata más bien de una propuesta basada en parcialidades de una receta de regulación que intenta esquivar los puntos más controvertidos del debate generado a propósito de la reforma eléctrica. Al igual que cada uno de los proyectos de reforma que han sido presentados al Senado, esta iniciativa utiliza como premisas los siguientes lugares comunes: 1. La reestructuración del sector eléctrico constituye un mecanismo capaz de impulsar el desarrollo económico nacional 2. El sector eléctrico mexicano se caracteriza por una capacidad de generación insuficiente que únicamente puede ser cubierta mediante la inversión de los sectores público, social y privado. Lo anterior permitirá, tal y como lo han señalado la mayoría de los proyectos presentados al Senado, canalizar recursos al gasto social (educación, pobreza, salud). 3. Los esquemas actuales de financiamiento, basados en el esquema de Pidiregas, están agotados. Urge una reorganización industrial del sector y la empresa pública a fin de garantizar su capitalización, saneamiento y modernización. 4. La Comisión Reguladora de Energía requiere de ampliar sus facultades a fin configurarse en el verdadera autoridad reguladora del sector. 5. Los retos del sector consisten en lograr la suficiencia, eficiencia, calidad, oportunidad, y precios razonables. 6. En relación con el servicio público, de acuerdo con ésta iniciativa se mantiene como actividad de prestación exclusiva del Estado. En este sentido la iniciativa se muestra, por un lado, más cercana al Proyecto Bartlett en tanto mantiene como exclusivo del Estado la prestación del servicio público; y, por otro, se aleja del Proyecto Borrego en relación con la diferenciación del tipo de actividades (comerciales, industriales, etc.) para determinar si constituyen o no servicio público. Las modificaciones normativas a través de las que se construye este Proyecto inciden en los siguientes ordenamientos: 1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2. Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica 3. Ley de la Comisión Reguladora de Energía 4. Ley de Inversión Extranjera Asimismo, el Proyecto contiene una nueva legislación para los casos de: 1. Ley Orgánica de la CFE (se siguen los lineamientos generales que fija la Ley Federal de Entidades Paraestatales para los organismos descentralizados); y 2. Se crea por Ley el Centro Nacional de Entidades del Sistema (sigue los lineamientos generales que fija la Ley Federal de Entidades Paraestatales para los organismos descentralizados) y concentra también las funciones de un operador de mercado. Los puntos controvertidos: 1. La modificación constitucional que propone el Proyecto opera en los siguientes términos: Artículo 27: señala que “Corresponde exclusivamente a la Nación la prestación del servicio público de energía eléctrica en los términos que establezca la ley. Al respecto, debe advertirse que el Proyecto eliminó el párrafo relativo a que tratándose del servicio público de energía eléctrica “la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines” ¿esto supone que los particulares podrían ejercer, de acuerdo con la Ley, la explotación de recursos naturales como meros prestadores de servicios —P/e contratos de servicios —? Artículo 28: Se suman a las actividades que no constituyen monopolios las redes nacionales de transmisión y distribución de energía eléctrica suprimiendo la referencia que en el artículo se hace a electricidad. Se considera que puede dar lugar a confusión y a problemas de interpretación el hecho de que no haya congruencia en el propio precepto entre lo que constituyen actividades (como transporte, distribución, venta) y los propios activos (dominio de redes). En los términos descritos, se considera que el Proyecto deja sin resolver el problema de interpretación y lógica contradictoria del artículo 27 constitucional. Se deja al legislador ordinario la interpretación de conceptos claves como el de área estratégica y servicio público, situación que potencialmente propiciará problemas de regularidad constitucional. 2. La definición que se propone de servicio público —“suministro de energía eléctrica a todos los que lo soliciten en los términos de esta Ley y de sus disposiciones reglamentarias, para asegurar un suministro nacional de calidad, continuo, regular uniforme, permanente, con costos socialmente equitativos y económicamente competitivos y protegiendo al ambiente”— parece más una acumulación de conceptos formulados por la Doctrina, o un modelo ideal de prestación de servicios, más que el producto de un ejercicio razonado en términos de viabilidad técnica y económica. Con tal definición difícilmente podría reducirse la sobrecarga en el servicio que presta CFE y que se ha dado como argumento para la reestructuración del sector por otros proyectos, aún cuando, en términos novedosos, a elección de los particulares podrá suministrarse directamente por los permisionarios. De acuerdo a la composición del mercado, y en una estructura integrada y monopólica de transporte y distribución, ¿cuántos consumidores desearán satisfacer sus requerimientos de electricidad directamente de los permisionarios?. Es necesaria prever, bajo este esquema, lineamientos en materia de competencia y, en particular, reglas estrictas en materia de acceso abierto e interconexión. 3. Este proyecto mantiene el concepto tan criticado de figuras que no constituyen servicio público y que a tantos problemas de interpretación constitucional ha dando lugar. Lo anterior no dota pues, de la seguridad jurídica que hoy requieren los agentes participantes en el sector de la generación. 4. Este proyecto mantiene la estructura de integración vertical en los segmentos de transmisión, distribución y venta al consumidor final, bajo el argumento de que permitiría el control en la volatilidad de precios. Obsérvese que en un esquema de integración de servicios —en donde tampoco se exige separación contable— y con políticas indiscriminadas de subsidios en dichos segmentos difícilmente podrá lograrse que las tarifas se reduzcan en términos reales. 5. Este Proyecto diseña un esquema de libre acceso en el segmento de generación, y como novedad libre elección de los consumidores; sin embargo, la eficiencia de dicha actividad no se garantiza en tanto que: - A pesar de existir un régimen de subastas para la adquisición de energía, CFE continúa siendo el comprador único, lo que no genera incentivos para la eficiencia de los generadores. - Si bien del lado de la oferta existe apertura, del lado de la demanda existe un controlador en régimen de monopolio. Este diseño regulatorio difícilmente puede propiciar regímenes de competencia que reflejen sus efectos en una disminución de tarifas. 6. En relación con las practicas restrictivas de la competencia, este Proyecto señala que ningún participante en el segmento de generación podrá rebasar un límite máximo del 10% del mercado. Este criterio puede resultar muy poco razonable e incluso torpe en la diferenciación del poder real de mercado que ejercen los distintos agentes. Se sugiere revisar la legislación y los criterios en materia de competencia, en donde lo determinante para concluir la existencia de prácticas restrictivas de la competencia es el denominado poder sustancial. 7. Si bien se coincide en que CFE debe tener garantizada su capacidad de gestión y autoorganización, se consideran sumamente abiertas las facultades relativas a la emisión de instrumentos de deuda para cubrir sus necesidades de inversión (se hace una remisión general a la Ley de deuda Pública). Asimismo, quedan por fijarse claramente las facultades que tiene la Secretaría de energía en la determinación de inversiones por parte de CFE. 8. Una de las ausencias del todo criticable en este proyecto, y que se traducen en una solución parcial a los problemas de la empresa pública, es la no revisión e inclusión de un nuevo régimen fiscal aplicable a CFE, dejándolo a las disposiciones generales que en la materia emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 9. Finalmente, éste proyecto tampoco contiene una regulación por incentivos en materia ambiental a propósito de las actividades que desempeñan los agentes públicos (CFE). Lo nuevo y no tan nuevo... Uno de los aspectos novedosos de este Proyecto, consiste en que se permite a los trabajadores participar a través de Bonos autorizados por el Director de la empresa — con la participación de la Junta de Gobierno— de los excedentes generados por la empresa correspondientes al ejercicio. Por lo que se refiere a las facultades de la Comisión Reguladora de Energía, se considera adecuado que las mismas estén previstas, en origen, en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Asimismo es adecuado, la ampliación de facultades a los diversos segmentos del ciclo de suministro eléctrico (conducción, transporte, distribución y suministro; así como el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional y del Centro Nacional de Operación del Sistema) incluso en aquéllas actividades prestadas por las entidades públicas. A esta ampliación de facultades, debe acompañar una revisión de la naturaleza administrativa de la Comisión Reguladora de Energía. En materia tarifaria, deberían separarse claramente las competencias que puede ejercer la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y, en materia de competencia, definir las atribuciones a cargo de la Comisión Federal de Competencia Económica y delimitar el alcance de las actividades reguladas y no reguladas. Finalmente, se advierte que queda sin cubrirse el vacío regulatorio en materia del procedimiento arbitral fijado en la Ley de la Comisión Reguladora de Energía. Finalmente, en relación con las modificaciones a la Ley de Inversión Extranjera, en la que se señala que al menos el 51% del capital de las nuevas plantas de generación sea propiedad de inversionistas nacionales, debe señalarse que tal restricción no ha sido bien recibida por los potenciales inversionistas y los obliga a pensar en estrategias de diversa índole (P/e la utilización de acciones neutras). |
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