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¿Qué daños debe pagar el estado? (Primera Parte) Por: José Roldán Xopa |
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La poliomielitis ha sido prácticamente desterrada gracias a la vacunación universal llevada a cabo por la salubridad pública. Inicialmente fue la vacuna Salk o IVP, que inoculaba “virus muertos” y previene la polio sin crear el riesgo de que el receptor la contraiga. Posteriormente fue la Sabin u OVP de “virus vivos”. Ésta tiene varias ventajas, se administra oralmente y el receptor retiene el virus vivo y puede transmitirlo a otros inmunizándolos gracias a la debilidad del virus. Sin embargo, tiene el riesgo de que uno de cada cuatro millones de personas que es vacunada contrae la enfermedad y puede morir o quedar inválido .
Suponiendo que se diese el caso y se exigiera al Estado el pago de la indemnización ¿está obligado el erario a indemnizar al afectado?, ¿está el afectado obligado a soportar el daño?, ¿si la vacuna produce daño, se considera por eso una actividad administrativa irregular?, ¿si el Estado estuviera obligado a indemnizar qué efectos tendría en la prestación del servicio de vacunación?, ¿se inhibiría con ello servicios sociales o públicos por el riesgo de producir daños?, ¿se aumentarían los estudios previos para disminuir el riesgo y consecuentemente aumentarían los costos de la salubridad?, ¿si tal daño fuese causado por una vacuna aplicada por un médico particular está sujeto al mismo régimen de responsabilidad?, ¿si la respuesta fuese negativa, cuál es la racionalidad de un régimen diferente? El ejemplo y las preguntas son tan solo un caso entre una infinidad de los que pueden formularse al tratar el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado. Algunos son simples, otros son más complicados. Las respuestas están ahora en manos del Poder Legislativo. Uno de los pendientes de la agenda legislativa corresponde a la Ley que debe regular la responsabilidad patrimonial del Estado y que se deriva de la modificación al artículo 113 constitucional. De acuerdo al precepto, el Estado está obligado de manera objetiva y directa a pagar los daños que cause por su actividad administrativa irregular. La cuestión resulta trascendente si se considera que el desarrollo de tal obligación establecerá el sistema de administración que, a su vez, tendrá como resultado la asignación de recursos económicos presupuestales escasos. Las severas restricciones del erario, las dificultades para obtener mayores ingresos, plantean la exigencia de crear rubros de gasto adicionales a los ya establecidos y el riego al que conducen los sistemas de responsabilidad patrimonial de crear obligaciones contingentes sumamente difíciles de prever y una tendencia a que sean cada vez mayores sus montos. Así las cosas, si se considera que el dinero estatal es un recurso social en tanto proviene de los contribuyentes, debe tomarse como postulado la exigencia de buenas razones para destinarlo y, por ende, tales justificaciones deben ser suficientemente justificadas en la propuesta de política pública que racionalice el ordenamiento legal. ¿Cuáles son los objetivos de un sistema de responsabilidad?, ¿cuáles son los beneficios y los costos sociales?, ¿cómo lograr su cumplimiento?, ¿qué daños debe pagar el Estado? son algunas de las preguntas a responder. El precepto constitucional, por supuesto define las bases y a la vez delimita el sistema; sin embargo, da un amplio espacio para la creatividad legislativa. “Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”, dice la parte final del artículo aludido. El entramado legislativo parte de la interpretación que se le dé a la Constitución. En el caso nos encontramos con una reforma que ha sido inspirada, tanto en sus bases doctrinarias, como en su ordenación positiva, por el derecho español. No obstante, el constituyente mexicano estableció diferencias precisas que marcan distancia de aquel. Esta diferencia, insuficientemente explorada, y aún más, soslayada, tiene el riesgo de introducir en el debate legislativo un problema de “niebla teórica”, con efectos no deseados; pues un mecanismo que podría ser virtuoso para mejorar su funcionamiento puede volverse contra el propio Estado, es decir contra la organización que hace posible la convivencia y la gestión del interés público. Lo anterior, hace necesaria, y ese es el motivo de esta colaboración, plantear los problemas de índole constitucional que habrán de definirse en el proceso legislativo. 1. La reforma constitucional y los aspectos del debate. El segundo párrafo del artículo 113 constitucional señala: “La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.” El precepto transcrito plantea una diversidad de cuestiones, en las que es necesario detenerse, esta colaboración analiza las dos siguientes: a) El tipo de responsabilidad que establece y, b) El tipo de función estatal que la origina. 2. La responsabilidad patrimonial como responsabilidad objetiva. La reforma constitucional es clara, la responsabilidad del Estado será “objetiva y directa” cuando los daños sean causados por su “actividad administrativa irregular”. Ambos aspectos entrecomillados establecen los parámetros de la discusión: una forma muy específica de imputación jurídica al sujeto estatal, que excluye otros tipos de responsabilidad (en particular, la subjetiva e indirecta); y , que la misma opera cuando se configure un determinado tipo de función pública calificada como “actividad administrativa irregular”, dejando fuera a otras actividades de diversa calificación (las no administrativas, así como las administrativas “regulares”). Aquí se examinará la cuestión de la llamada responsabilidad objetiva. En los diversos estudios académicos que sirven como antecedente a las propuestas de reforma constitucional , como en las propuestas mismas, se es particularmente enfático y reiterativo hasta el cansancio que la responsabilidad objetiva del Estado es aquella que le es imputable cuando, quien sufre el daño causado por la actividad del Estado, “no tiene el deber jurídico de soportarlo” . Con tal argumento, se distinguiría a la responsabilidad objetiva de la subjetiva, puesto que, esta última se funda en la culpa del servidor público. “En cuanto a responsabilidad objetiva, con ella nos referimos a que, ajena a la responsabilidad subjetiva, no dependerá de un actuar doloso o ilegal de un funcionario en particular.” La extensión de la idea de que lo objetivo se deriva de la inexistencia del deber jurídico de soportar el daño, ha motivado que sea el argumento principal para presentar la demanda de acción de inconstitucionalidad de la minoría de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal contra diversas disposiciones legislativas: “Un sistema de responsabilidad patrimonial del estado de carácter objetivo y directo, acogido por nuestro orden jurídico fundamental, establece un régimen que orbita en los derechos fundamentales de los ciudadanos. El sistema es objetivo porque no se requiere acreditar culpa, ilicitud, falta de cuidado o impericia en el autor del daño, para que se genere la responsabilidad; basta la existencia del daño para que se produzca esta; pero el daño va asociado con la inexistencia del deber jurídico de soportarlo, es decir, que no haya causas de justificación capaces de legitimar el daño. De esta manera se afirma que la objetividad invariablemente va asociada con la producción del daño y que no debe haber causas que justifiquen su producción”. La recurrente invocación a la frase de que lo objetivo de la responsabilidad por actividad administrativa irregular reside en la inexistencia del “deber jurídico de soportar el daño”, tiene; sin embargo, un vicio de origen, pues no corresponde al tipo de responsabilidad objetiva que finalmente fue decidido por el constituyente mexicano. El fincamiento de la objetividad en la inexistencia del deber jurídico de soportar el daño, si bien pudo ser la base argumental de las iniciativas de reforma constitucional, no es operante ya ante el texto de la reforma, como se demostrará en seguida. En efecto, si se observa la génesis de la reforma constitucional se caerá en cuenta que la misma tiene su inspiración en la regulación legal (que no constitucional) española, y a diferencia de nuestra regulación constitucional establece: “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.” La transcripción del precepto español permite de inmediato hacer el contraste con nuestra regulación constitucional; mientras en la primera se comprende tanto el “funcionamiento normal como anormal de los servicios públicos”, la nacional comprende la “actividad administrativa irregular”. La primera es un sistema de responsabilidad amplio, y, la segunda es acotado. Pero, ¿lo anterior significa también una diferencia en el tipo de responsabilidad objetiva? La respuesta es afirmativa. Y aún más, vuelve contraria a la Constitución recurrir a fincar la responsabilidad solamente en la inexistencia del deber jurídico de soportar el daño, pues la misma es propia de un sistema amplio de responsabilidad como lo sería el legal español. Lo anterior se debe a que, si el deber de indemnizar proviene a su vez sólo de considerar la inexistencia del deber de soportar el daño, como continúan afirmando sus sostenedores, sería irrelevante que la actividad fuese regular o irregular. Es decir, tal interpretación resulta derogatoria de la voluntad del constituyente que introdujo expresamente esa acotación o “candado” a nuestro sistema de responsabilidad. En efecto, pues mientras en el sistema español, la teoría de la “lesión antijurídica” es coherente con la regulación legal puesto que en la misma se comprende el funcionamiento normal o anormal; esto es, la propia norma vuelve indiferente la calificación de la conducta a efectos del establecimiento de la imputación obligacional. Por consiguiente, no se da la misma conclusión en un sistema acotado como el mexicano. En el español basta que haya funcionamiento de los servicios públicos como causa generadora del daño para que se surta el deber de indemnizar; en el mexicano se requiere además que el funcionamiento estatal, esto es la actividad administrativa sea irregular. La irregularidad es pues condición necesaria para que exista la responsabilidad estatal. Se ha pretendido salvar esta diferencia evidente argumentando que lo que hace irregular a la actividad administrativa es precisamente que cause daño y que por tanto debe entenderse que “... la actividad administrativa es irregular en tanto que produce lesiones patrimoniales que afectan el patrimonio de los particulares, sin tener éstos la obligación jurídica de soportarlos”, y que “tal apreciación, se insiste, es necesaria para no contradecir el carácter de responsabilidad objetiva que el propio texto indica, pero además es perfectamente aceptable en tanto que no se puede hablar con propiedad de una actividad irregular del Estado, como si dicha actividad fuera la natural o propia de la administración pública, ya que en dado caso serían actos administrativos irregulares los que excepcionalmente se producen en el funcionamiento administrativo del Estado” La influencia de tal interpretación ha permeado a distintos proyectos legislativos y aun legislaciones ya establecidas. El proyecto de Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado dice en su artículo 1º. Segundo párrafo: “Para los efectos de esta ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.” No obstante, el constituyente mexicano es enfático, claro y explícito en la diferencia: “No se considera prudente, por el momento, incluir la actividad normal o regular de la administración, dado que ese criterio no ha cobrado gran aceptación en nuestro derecho; sin perjuicio, por supuesto, de que el rumbo que tomen estas nuevas disposiciones permitan una revisión posterior sobre este punto” “Así pues, se precisa que el alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado debe circunscribirse a la lesividad de su actividad irregular, con lo cual además se cubriría el mayor número de incidencias de afectación patrimonial del Estado” . Continúa... |
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