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Segunda Parte
4. Las cuotas compensatorias y su propósito.
En relación con las cuotas compensatorias podemos señalar en principio que se trata de ingresos del Estado con fines extrafiscales, consignadas en ley e impuestas por autoridad competente y distintas de las contribuciones y sus accesorios, y pueden llegar a constituir créditos fiscales.
Según lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley de Comercio Exterior "Las cuotas compensatorias serán consideradas como aprovechamientos en los términos del artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación". Las que de conformidad con lo que dispone el artículo 62 de la referida ley serán equivalentes a la diferencia entre el valor normal y el precio de exportación para el caso de discriminación de precios; y al monto del beneficio para el caso de subvenciones; y estarán vigentes por el tiempo y en la medida necesarios para contrarrestar la práctica desleal de comercio internacional que esté causando daño o amenaza causar daño a la producción nacional.
Debe observarse que si bien hay una asimilación de las cuotas compensatorias a la figura jurídica de aprovechamientos, el hecho es que dichas cuotas no comparten en realidad su naturaleza, esto es, las cuotas compensatorias no derivan del uso o aprovechamiento de bienes del dominio público o de percepciones por concepto de la prestación de servicios en el ejercicio de funciones de derecho público, sino de la determinación de que exista una práctica desleal de comercio exterior, en cuyo caso la imposición de la cuota tiene entre otros efectos contrarrestarla.
De otro modo, se percibe que la autoridad o dependencia encargada de la investigación que tenga por objeto determinar si existe o no la práctica desleal de comercio exterior no tiene como fin prestar un servicio en el ejercicio de funciones de derecho público, sino constituirse en una autoridad que se encargará de llevar a cabo una investigación administrativa, en forma de juicio (6), para allegarse de los elementos que le permitan conocer de la existencia o no de la práctica desleal referida.
Sobre este particular, el artículo 3o. fracción III de la Ley de Comercio Exterior señala que las cuotas compensatorias se aplican a las mercancías importadas en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen. El artículo 16 de dicho ordenamiento establece que serán medidas de regulación y restricción no arancelarias a la importación de mercancías que se implantarán (fracción V) “Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que impliquen prácticas desleales de comercio internacional . . .”.
Por otra parte, existe una tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que apunta lo siguiente:
". . . las cuotas compensatorias que determina la autoridad . . . son una contribución impuesta a las personas físicas o morales que introduzcan mercancías al territorio nacional en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional . . . y cuya finalidad consiste en reprimir, disuadir o desalentar importaciones que impliquen dichas prácticas desleales, además de que son aplicables independientemente del arancel que corresponda a la mercancía de que se trate, traduciéndose en una medida de regulación o restricción a la importación de productos, pues se pretende que no se afecte la estabilidad de la producción nacional o se obstaculice el establecimiento de nuevas industrias o el desarrollo de las existentes . . . es evidente que la facultad de imponer cuotas compensatorias y su percepción es propia y exclusiva del Estado y no de los particulares, por lo que su modificación, revocación o confirmación es un acto que tan sólo afecta al propio Estado, o en todo caso a los importadores de mercancías en condiciones de práctica desleal porque es sobre quienes recae la cuota compensatoria correspondiente, pero de ninguna manera a los productores nacionales por las consideraciones anteriormente precisadas.
Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del primer circuito. Amparo en revisión 334/92. Fibras Sintéticas, S.A. de C.V. 14 de mayo de 1992. Unanimidad de votos. Ponente: José Méndez Calderón. Secretario: Benito Alva Zenteno”.
La tesis de referencia excede algunos de los propósitos señalados en los ordenamientos en la materia (Ley de Comercio Exterior y su reglamento), pero aun a pesar de esto (7), se percibe que hay razones suficientes para distinguir que la imposición de cuotas compensatorias provisionales o definitivas deriva de una investigación en forma de juicio y no del uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la Nación o del dominio privado de alguna entidad o dependencia de la administración pública; o bien de la prestación de un servicio público.
En suma, en el Derecho positivo vigente identifica a las cuotas compensatorias como aprovechamientos cuando en realidad no comparten su naturaleza, motivo por el que somos de la idea de reconocer y aceptar que las mencionadas cuotas tienen una naturaleza per se y constituyen una de las figuras jurídicas propias del comercio exterior, materia ésta última que si bien comparte algunos principios y figuras jurídicas con el Derecho Fiscal, tiene y debe reconocerse su independencia tanto legal como doctrinariamente y admitir que se trata de una ciencia jurídica en desarrollo.
Con respecto a la comunión de conceptos con el Derecho Fiscal tenemos que la cuota compensatoria una vez impuesta se convierte en un crédito fiscal, en particular cuando se realice o pretenda realizar la importación (8) de una mercancía en condiciones de práctica desleal de comercio internacional (art. 50 fracción I de la Ley de Comercio Exterior), y que por tanto corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), en términos de lo que disponen la Ley de Comercio Exterior, la Ley Aduanera y su reglamento, el exigir el cobro de dicha cuota compensatoria.
Sobre este último punto, el artículo 65 de la Ley de Comercio Exterior dispone “La Secretaría de Hacienda y Crédito Público procederá al cobro de las cuotas compensatorias provisionales y definitivas. Dicha dependencia podrá aceptar las garantías constituidas conforme al Código Fiscal de la Federación, tratándose de cuotas provisionales”.
Además la Ley Aduanera en su artículo 95 establece "Los regímenes definitivos (de importación); se sujetarán al pago de los impuestos al comercio exterior y, en su caso, cuotas compensatorias, así como al cumplimiento de las demás obligaciones en materia de regulaciones y restricciones no arancelarias y de las formalidades para su despacho".
Asimismo, el artículo 144 del ordenamiento referido señala diversas facultades de la SHCP y particularmente la fracción XVII establece el carácter coactivo al que puede llegarse a fin de lograr el pago de las cuotas compensatorias "Exigir el pago de las cuotas compensatorias y aplicar el procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivas dichas cuotas, los impuestos al comercio exterior y los derechos causados".
Por otra parte, el artículo 98 fracción III de la mencionada ley reconoce la calidad de crédito fiscal de las cuotas compensatorias al señalar "Cuando con motivo del reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento, verificación de mercancías en transporte o visitas domiciliarias, las autoridades aduaneras determinen omisiones en el pago de las contribuciones y cuotas compensatorias que se causen con motivo de la importación de mercancías, se exigirá el pago de las mismas y sus accesorios. En este caso no serán aplicables otras sanciones que por dichas omisiones se encuentren previstas en la Ley Aduanera o en el Código Fiscal de la Federación, a que puedan estar sujetos el importador o el agente o apoderado aduanal".
Este último aspecto se reitera con lo establecido en la fracción V de dicho numeral "El importador podrá pagar espontáneamente las contribuciones y cuotas compensatorias que haya omitido pagar derivadas de la importación de mercancías ... Las cuotas compensatorias causarán recargos ...".
En fin, el híbrido aludido persiste respecto de otras materias como el Derecho Procesal Fiscal, Derecho Procesal Civil y Derecho Fiscal, en tanto que se trata de una ciencia jurídica que surge a partir de que México se incorpora a esquemas como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés) y a la actual Organización Mundial del Comercio (OMC), lo que hace que nuestro país tenga una historia reciente en la materia.
5. El comercio exterior visto como una nueva ciencia jurídica.
El avance y transformación de la ciencia jurídica no se debe exclusivamente al pensamiento de los intelectuales, juristas o doctrinarios sino a la evolución de los fenómenos sociales y económicos, a partir de éstos la estructura y superestructura como en este último caso lo es el Derecho, se actualiza y sufre transformaciones para adecuarse a la realidad y, en ocasiones, las menos, busca servir de instrumento de vanguardia con la pretensión de avizorar la evolución que tendrá la sociedad y los fenómenos sociales, económicos y políticos.
A principios de este siglo, por ejemplo, el Derecho Familiar comenzó su independencia del Derecho Civil a través de reconocer que dicha ciencia tiene conceptos propios y distintos de la percepción civilista, y de que los conflictos que se presentan vinculados a la familia y su solución requiere de autoridades jurisdiccionales especializadas conocedoras de la importancia que reviste la materia; y de reconocer que se busca proteger un bien jurídico con características particulares como es la familia.
La evolución de la Ciencia Jurídica durante el presente siglo ha mostrado una gama de especialidades y de conocimientos jurídicos que no pueden ser fácilmente clasificados en la división tripartita generalmente reconocida de Derecho Público, Derecho Privado y Derecho Social, verbigracia, tenemos al Derecho Internacional del Trabajo o Derecho del Trabajo Internacional, ciencia en la que el Derecho del Trabajo es clasificada en el Derecho Social y el Derecho Internacional en el Derecho Público, por lo que la rama en comento queda en un lugar intermedio. Lo mismo sucede con el Derecho Internacional Privado en el que su propia denominación implica igualmente un conflicto de clasificación.
El surgimiento de nuevas áreas del Derecho no se ha hecho esperar, la especialización de conocimientos jurídicos ha impuesto a los licenciados y estudiosos del Derecho concebir y considerar una gran variedad de ideas y praxis distintas de las generalmente conocidas, baste mencionar la materia inquilinaria y el establecimiento de juzgados de arrendamiento con procedimientos y particularidades propias, y a su vez distintas del procedimiento civil. Como otro ejemplo tenemos los derechos del consumidor que son reconocidos en una ley de la materia, cuyos conflictos se resuelven ante una autoridad arbitral y su procedimiento también tiene características especiales.
Con diversas particularidades se encuentra el Comercio Exterior que busca su independencia de otras áreas o especialidades del Derecho y que por el momento se mantiene en un híbrido, para ilustrar lo anterior podemos referirnos a las visitas de verificación, las que incorrectamente se asimilan a las visitas de inspección de Derecho Fiscal, cuando en realidad su finalidad y procedimiento son distintos; verbigracia, no es posible aplicar en el procedimiento de investigación en materia de Comercio Exterior la rigurosos principios de Derecho Procesal, como es el caso del período probatorio, cuando en el procedimiento administrativo en materia de comercio exterior se pueden aportar pruebas en dos etapas del mismo, una a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la resolución de inicio del procedimiento; y otra una vez publicada en dicho medio la resolución preliminar.
El híbrido de referencia persiste cuando de conformidad con la ley de la materia señala que la investigación para conocer de la existencia de una práctica desleal de comercio internacional se llevará en forma de un procedimiento administrativo y aunado a lo anterior se observa que la Ley de Procedimiento Administrativo publicada en el Diario Oficial de la Federación del 4 de agosto de 1994, no le es aplicable de acuerdo con lo que disponía el artículo 1o. párrafo segundo "El presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, financiero, responsabilidades de los servidores públicos . . .". Situación que se ve precisada con la publicación de las modificaciones a dicha ley del 24 de diciembre de 1996 que entre otros numerales adicionó el artículo 1o. párrafo segundo al señalar "El presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, financiero, responsabilidades de los servidores públicos, electoral, justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica y prácticas desleales de comercio internacional, únicamente les será aplicable el artículo 4A de esta Ley".
El artículo 4A señalado dispone que las dependencias de la Administración Pública Federal al elaborar disposiciones de carácter general o de reformas a ésta, con incidencia en la actividad económica a juicio de SECOFI, presentarán a ésta una manifestación de impacto regulatorio que contenga los aspectos que dicha Secretaría determine en materia de desregulación económica.
Sin embargo, la materia de comercio exterior no es advenediza e incluso tiene fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en particular en el artículo 131 párrafo segundo, el cual dispone “El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida”.
A partir del reconocimiento de que estamos en presencia de una nueva ciencia jurídica que está en desarrollo, se concebirán instituciones y figuras jurídicas que tienen una naturaleza distinta de otras materias y propias del comercio exterior que guardan los principios y reglas de la materia en un ámbito nacional e internacional, como es el caso de las cuotas compensatorias.
6. Un nuevo concepto de cuota compensatoria.
Para concluir el presente estudio debemos hacer algunas puntualizaciones, por un lado, si bien en el comercio exterior, particularmente, en las importaciones se aplica un impuesto ad valorem consignado en la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación; este impuesto no guarda relación alguna con las cuotas compensatorias. En razón de que éstas según el Derecho positivo vigente en México son asimiladas a aprovechamientos.
Con lo expuesto debe tenerse cuidado en no considerar a la cuota compensatoria con la misma naturaleza que las cuotas o aranceles fijados a la importación o exportación de mercancías, situación que ocasionaría que fueran consideradas como impuestos, planteamiento del todo incorrecto.
Por otra parte, debemos comentar que en términos de lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación, los aprovechamientos no forman parte de las contribuciones y, por tanto, no están sujetas a la aplicación de los criterios establecidos en el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política.
Asimismo, igual que se distinguen los ingresos que se obtienen por concepto de derechos de aquellos denominados aprovechamientos, y a pesar de que sean coincidentes en cuanto a la disposición y aprovechamiento que en su caso se realice de bienes del dominio público de la Nación. De la misma manera debemos reconocer que las cuotas compensatorias no participan en todos sus sentidos de la naturaleza jurídica de los aprovechamientos, porque el origen, objeto y finalidad de aquéllas son distintos de los aprovechamientos.
En razón de lo anterior, proponemos que se acepte que las cuotas compensatorias son barreras no arancelarias impuestas por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, con la finalidad de imponer una carga pecuniaria a la importación de mercancías que se realiza en condiciones de prácticas desleales de comercio internacional. Dicha carga constituye un ingreso del Estado distinto de las contribuciones, de aprovechamientos y de productos a los que se refiere la legislación fiscal, y que esos ingresos cumplen fines extrafiscales y son claramente identificables en lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley de Comercio Exterior.
Asimismo, para facilitar el cobro de las cuotas compensatorias se ha encargado éste a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y se les ha dado un carácter eminentemente fiscal, por lo que dicha Secretaría puede ejercitar un procedimiento ágil y coactivo para su cobro en caso de incumplimiento. (9)
Con lo anterior se plantea una modificación a la Ley de Comercio Exterior y una nueva jerarquización de las cuotas compensatorias para reconocerlas como un ingreso del Estado distinto de los aprovechamientos o de cualquier otro ingreso, con naturaleza y características propias.
Clasificación de los Ingresos del Fisco Federal
| | | sobre ingresos |
| | | al patrimonio |
| | | al consumo |
| | Impuestos |
Sobre producción y servicios |
| | |
sobre vehículos |
| | |
al comercio exterior |
| Contribuciones |
| | Aportaciones de seguridad social |
| | Contribuciones de mejoras |
| | Productos
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| Otros ingresos | Aprovechamientos |
| | Ingresos derivados |
| | de financiamientos crediticios |
| | cuotas compensatorias |
(6) Se lleva a cabo una investigación en forma de juicio que comprende tres etapas, una de inicio, otra preliminar y una final, en cada una de éstas la autoridad emite una resolución que es publicada en el Diario Oficial de la Federación. En la segunda y tercera etapas existe un período probatorio, en la última tiene lugar una audiencia pública; y como resultado de la investigación administrativa en ambas puede llegarse a la determinación de la existencia de prácticas desleales de comercio exterior y, en consecuencia, a la imposición de cuotas compensatorias provisionales y definitivas, respectivamente. El procedimiento de referencia se sujeta a las normas establecidas en la Ley de Comercio Exterior, su reglamento, y en forma supletoria al Código Fiscal de la Federación, su reglamento y al Código Federal de Procedimientos Civiles, independientemente de la aplicación de ordenamientos de índole internacional suscritos por México.
(7) Sin embargo, está acorde con lo que dispone el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política mexicana “El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para . . . restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país . . .”.
(8) Sobre este particular, el artículo 79 del Reglamento de la Ley de Comercio Exterior dispone “. . . que una mercancía pretende importarse cuando se acredite fehacientemente que se haya acordado su traslado o envío al territorio nacional. En este caso, la Secretaría podrá declara el inicio de la investigación, precio examen de los instrumentos jurídicos que al efecto se aporte . . .”.
(9) La naturaleza fiscal que se concede a la cuota compensatoria o a las cuotas obrero patronales es con la finalidad de contar con un procedimiento coactivo que permita asegurar su cobro o la imposición de garantías para su pago.
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