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Primera Parte
A pesar de la participación de México en la Organización Mundial de Comercio y de la evidente orientación de la política comercial que busca promover y privilegiar la eficiencia y la competitividad de la producción nacional, impulsando la promoción de las exportaciones y abandonando el viejo y agotado expediente de la sustitución de importaciones, aun existen en nuestra economía sectores industriales que han logrado permanecer al margen de la competencia internacional y han obligado al gobierno mexicano para que conserve y mantenga vigente la “política de sustitución de importaciones” para sus productos, logrando mantenerse virtualmente aislados de la competencia internacional, lo que a su vez les permite obtener rentas monopólicas a pesar de la evidente afectación que le generan a los consumidores nacionales. Un ejemplo de esta situación lo encontramos en la industria automotriz, que a pesar de la firme decisión del gobierno mexicano de abrir la economía y enfrentar a los sectores productivos mexicanos a la competencia internacional, ha mantenido vigente una férrea política de fronteras cerradas y prohibiciones de importación, que si bien desde un punto de vista económico no parece tener justificación, desde el punto de vista jurídico resulta inconstitucional y contraria a los compromisos internacionales suscritos por nuestro gobierno.
Para demostrar nuestra afirmación, hemos realizado la investigación que ahora presentamos y que se desarrolla de acuerdo con el siguiente programa:
En primer lugar, revisamos y analizamos el artículo 131, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, considerando que es precisamente dicha disposición fundamental la que le da sustento jurídico al régimen arancelario aplicable a la importación y exportación de mercancías, así como al sistema de restricciones y regulaciones al comercio exterior.
Posteriormente, revisamos las disposiciones pertinentes de la Ley de Comercio Exterior (artículos 4º. y 5º.), considerando que es a través de estas disposiciones ordinarias, como el Congreso de la Unión ejerce la facultad extraordinaria que le concede el propio segundo párrafo del artículo 131constitucional.
En tercer lugar, procedimos a revisar el Acuerdo del Secretario de Comercio y Fomento Industrial, a través del cual se sujeta al requisito de permiso previo la importación de diversas mercancías, publicado en su última versión en el Diario Oficial de la Federación del 29 de agosto de 1997. Este acuerdo lo analizamos a la luz de los preceptos constitucional y legales previamente comentados, incluyendo en este apartado la revisión, además, del artículo 16 de la propia Ley de Comercio Exterior.
A continuación analizamos una resolución de la SECOFI por la que se niega una solicitud de permiso de importación.
Por último recordamos y analizamos brevemente, lo ordenado por el párrafo primero del artículo 28 de la Constitución mexicana, por lo que hace a las prohibiciones a título de protección a la industria, así como lo dispuesto en el artículo XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que se refiere a la prohibición que tienen las Partes Contratantes de aplicar y mantener prohibiciones y restricciones a la importación de mercancías.
Como resultado de esta breve investigación, llegamos a la siguiente conclusión: El régimen de permisos previos de importación que la SECOFI mantiene en beneficio de las plantas armadoras de automóviles que integran el sector automotriz, carece de sustento constitucional y viola directamente preceptos constitucionales y legales, así como compromisos internacionales suscritos por México.
Procedamos a realizar nuestra investigación.
Análisis del Artículo 131, Segundo Párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Texto del Artículo 131 Constitucional
Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
Antecedentes históricos del Artículo 131
En relación con el ejercicio de la facultad constitucional que permite el establecimiento de impuestos al comercio exterior, conviene recordar los antecedentes históricos que precedieron al texto del actual artículo 131 de la Constitución mexicana.
A partir de la Constitución de Cádiz de 1812 y hasta la de Carranza de 1917, pasando por las diferentes versiones de Norma Fundamental, incluyendo el Decreto de Apatzingán de 1814, la Constitución de 1824, la versión de 1836, los proyectos de 1842, las Bases Orgánicas de 1843, la de 1857 y, finalmente, la vigente de 1917, en todos los diferentes textos de las diversas constituciones que han estado vigentes en nuestro país, las facultades para definir las regulaciones del comercio exterior, establecer aranceles y celebrar arreglos con potencias extranjeras sobre ésta materia, han sido facultades tradicionalmente reservadas a la representación popular (Congreso) y no al gobierno, entendiendo por este último el que se deposita en el Poder Ejecutivo.
Tanto en las Cortes, como en el Supremo Congreso, en el Congreso General o en el Congreso Federal, en todos los casos se consideró como facultad de los representantes del pueblo integrantes del poder legislativo, la de fijar y expedir los aranceles que debían aplicarse al comercio exterior, encomendándose a la rama ejecutiva del gobierno la función de recaudar dichos impuestos.
Esta tradición constitucional fue recogida puntualmente por el Constituyente de 1917 quien al redactar el texto definitivo de la vigente Norma Fundamental, incluyó el artículo 131 que en su versión original, textualmente señala:
"Artículo 131.- Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117".
Adición del segundo párrafo al Artículo 131
Fue en el año de 1951 en que, como apoyo al Ejecutivo Federal para que pudiera impulsar eficientemente la política de sustitución de importaciones que entonces se iniciaba, se adicionó al artículo 131 de la Constitución un párrafo segundo que hasta el día de hoy forma parte de su texto.
La adición de un segundo párrafo al artículo 131 constitucional tuvo por objeto, como se desprende de la lectura tanto de su texto como de la exposición de motivos correspondiente, permitir que el Ejecutivo pudiera ser facultado por el Congreso para que, cuando lo estimara urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país, modificara las medidas arancelarias y no arancelarias tendentes a la regulación del comercio exterior. Dichas modificaciones pueden expresarse en aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos.
De la exposición de motivos que acompañó a la iniciativa de modificaciones constitucionales en la que se propuso adicionar un segundo párrafo al artículo 131 del Pacto Federal, que puede consultarse en el Diario de los Debates de la Cámara de Disputados del Congreso de la Unión, correspondiente al 5 de diciembre de 1950, hemos extraído los siguientes párrafos:
"El complejo de atribuciones que los ordenamientos jurídicos en vigor otorgan al Estado mexicano, constituye la causa fundamental que determina el incremento incesante de los gastos públicos, los cuales, dentro de una buena administración financiera, deben cubriese a través de los tributos y entre estos ocupan sitial preferente los impuestos cuya misión actual no consiste, exclusivamente, en producir ingresos para el Estado, sino, concomitantemente, en realizar fines de carácter extra fiscal: de políticas económicas, social, demográfica, exterior, etc., etc. y es así, con tarifas arancelarias elevadas en un momento, reducidas en otro, o prohibitivas en determinado instante, el Estado puede favorecer, el desarrollo de las industrias nacionales mexicanas, lograr el florecimiento de industrias incipientes, influir en el equilibrio de la producción, estimular la producción agrícola en vez de la industrial o viceversa, incrementar o impedir el comercio internacional, tutelar la clase laboral, etc., etc. Asimismo, que en un momento determinado, mediante impuestos elevados o reducidos o la creación o supresión de fracciones en las tarifas de importación o de exportación, por medio de restricciones a unas u otras, así como al tránsito de los productos y aun mediante su prohibición es factible estabilizar la moneda e impedir la elevación de los precios en bien de la población mexicana y del propio país, o bien cubrir un déficit presupuestario. Ahora bien: no pasa inadvertido a ese H. Congreso y a esas HH. Legislaturas de los Estados que la apreciación de las diferentes circunstancias que en cada momento exigen la adopción de determinadas medidas en lugar de otras, para la consecución de los fines que el Estado se propone alcanzar, por las razones, anteriormente expuestas, escapan a ese H. Congreso de la Unión y son, en cambio, clara y fácilmente perceptibles para el Ejecutivo Federal."
"Por medio de la adición que se propone al texto constitucional citado, nuestro sistema fiscal, en este punto, dará plena realización a los principios de elasticidad y suficiencia en la imposición, estando el Estado en posibilidad, tanto material como jurídica, de adecuar los aranceles a las necesidades imperantes en el país en un momento determinado."
Del dictamen elaborado por las Comisiones unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior, hemos extraído los siguientes párrafos que consideramos de gran interés para comprender el contenido teleológico de la reforma constitucional que comentamos. Este documento también se puede consultar en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión correspondiente al 5 de diciembre de 1950.
"Esta adición tiene por objeto capital erigir a la categoría constitucional la costumbre en el Estado Mexicano, establecida por una imperiosa ley de necesidad, de otorgar al Ejecutivo Federal la facultad de cooperar con el Congreso de la Unión mediante ciertas oportunas regulaciones a la mejor eficiencia del sistema fiscal, haciendo factible la adecuada elasticidad de los aranceles como medio de consolidación de la política económica del país y de realizar los esenciales fines de carácter social, demográfico, exterior, etc., encaminados a favorecer el desarrollo de las industrias nacionales, lograr su florecimiento, equilibrar y estimular la producción, regular el comercio internacional, etc."
"De acuerdo con los mandatos constitucionales el Congreso de la Unión, al expedir la Ley de Ingresos y fijar los diversos impuestos, expide también las tarifas de exportación e importación a las que debe sujetarse el comercio exterior, pero por los diversos motivos que la iniciativa examina y, muy singularmente, por ser conveniente en la vida económica actual prestar elasticidad a las bases de imposición para un mejor funcionamiento del sistema fiscal, es indispensable que las cuotas de las tarifas de exportación e importación que expida el Congreso, queden sujetas a las variaciones, modificaciones y supresiones que en un momento dado considere el Ejecutivo necesario que se introduzcan con urgencia y oportunidad, cosa esta que no podría lograrse por la intervención directa de las Cámaras, tanto por la natural lentitud en el desarrollo de la función legislativa, como porque ésta sólo se realiza 4 meses del año según los preceptos de nuestra Carta Magna ."
"Y como es rigurosamente cierto que, a través de ciertos tributos, el Estado no solo ha de realizar el fin esencial de previsión para que se satisfagan los gastos públicos, sino llenar también otros fines de carácter extra fiscal para, mediante modificación de las tarifas en unos casos y prohibición de importaciones y exportaciones y de tránsito de productos en otros, proteger la economía del país, regular el comercio exterior y tutelar la estabilidad de la moneda y de los precios así como de proteger la producción nacional, se necesita que el Ejecutivo se encuentre constitucionalmente capacitado a fin de dictar todas esas medidas de urgencia."
"La adición al artículo 131 que propone el Ejecutivo podría estimarse que no constituye un a típica delegación de facultades sino una delegación de autoridad para determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuación de la ley; dicho con mas propiedad, con la frase de ejecutorias de la Corte de Justicia de los Estados Unidos a propósito de la delegación de facultades que la Constitución de aquel país prohibe: "El Congreso no puede delegar su facultad de hacer la ley; pero puede hacer la ley delegando autoridad para determinar un hecho o estado de cosas de las que la ley se propone hacer depender su acción. Negar esto, sería parar las ruedas del gobierno." Podría sostenerse, repetimos, que lo que la propuesta adición al artículo 131 persigue es esa delegación de autoridad para el fin indicado, pero aun cuando con un extremo rigorismo se pensase en lo contrario, o lo que es lo mismo, en que la reforma persigue una delegación de facultad para hacer la ley, esa delegación es plenamente justificada y necesaria. Examinando el fenómeno mismo que nos ocupa y al que pretende dar solución la Iniciativa Presidencial, la Suprema Corte de Justicia, en el Informe de su Segunda Sala en el año de 1949, se produce en los siguientes términos: "por las fluctuaciones tan frecuentes y en ocasiones bruscas de los precios en el comercio internacional hay notoria necesidad de obrar con la mayor rapidez para dictar oportunamente las medidas indispensables a la preservación del valor de nuestra moneda y, en general de la economía del país. Antes de la reforma que en agosto de 1938 se hizo al artículo 49 constitucional, anualmente se concedía en esa materia facultades extraordinarias del Ejecutivo; pero como a partir de la apuntada fecha quedó terminantemente proscrita la delegación de facultades legislativas, salvo el caso de suspensión de garantías y, por otra parte, el período ordinario de labores del Congreso de la Unión sólo comprende 4 meses del año, además de que el proceso legislativo no puede tener la rapidez que requiere la materia arancelaria, se suscitó la cuestión constitucional a propósito del decreto del Ejecutivo de 20 de agosto de 1948. "Ese decreto fue declarado inconstitucional por la Corte frente a la drástica prohibición contenida en el artículo 49 constitucional. Es cierto, por otra parte que con el propósito de no dejar sin posible solución adecuada un problema de tanta urgencia el Congreso de la Unión, al expedir la Ley de Ingresos de la Federación para el año en curso, formuló en la misma el artículo 10 en el que se establece que: a fin de regular el comercio exterior del país con fines de estabilidad monetaria, de impedir la elevación de los precios y de proteger la producción nacional, el Ejecutivo de la Unión, a propuesta de la Comisión de Aranceles, aumentará o disminuirá hasta en un 100% las cuotas de la tarifa de exportación en vigor y hasta en un 50% las de importación. Y en ese propio artículo se autorizó también al Ejecutivo para crear o suprimir fracciones de las tarifas mencionadas, así como para restringir o prohibir la importación, la exportación, o el tránsito de productos, todo con el propósito de realizar aquellos fines. Pero independientemente de la inconveniencia de estar repitiendo año tras año un precepto semejante, bien podría suceder que, por los motivos que se han expresado antes, la Corte se pronunciase por declarar inconstitucional un precepto semejante. De aquí la necesidad de que esa autorización por todos conceptos conveniente y necesaria se encuentre expresamente permitida por un precepto constitucional. Pero las comisiones que suscriben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adición que propone la iniciativa, a fin de que no se realice cercenamiento permanente y definitivo de facultad legislativa atribuida por la ley constitucional al Poder Legislativo, sino para hacer posible una delegación de facultades en materia arancelaria al Ejecutivo por una ley del Congreso, cuando aquél la solicite o éste considere conveniente y necesario otorgarla, pero sujeta siempre a la revisión y aprobación por su parte de lo que hubiese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada."
"Y como indispensable corolario, ha de modificarse el párrafo segundo del artículo 49, a fin de que en forma indubitable quede establecido que sólo puede otorgarse facultades al Ejecutivo para legislar, en los casos de suspensión de garantías de que habla el artículo 29 y en materia arancelaria en los términos del párrafo que se adiciona al artículo 131..."
Conforme al proceso legislativo previsto para llevar a cabo modificaciones constitucionales, se turnó la iniciativa a dictamen de segunda lectura y posteriormente a debate de los señores diputados, habiéndose presentado un voto particular en contra por parte del Diputado Gonzalo Chapela y B., cuyo contenido también puede consultarse en el Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión correspondiente al 21 de diciembre de 1950.
En el debate correspondiente, intervinieron los diputados Gonzalo Chapela, Alfonso Pérez Gasga, Jaime Robles Martín del Campo, Antonio Rocha, Juan José Hinojosa y Jorge Saracho Alvarez. Al concluir el debate, se recogió la votación en lo general y en lo particular, habiéndose aprobado el proyecto de adición al artículo 131 y la reforma al artículo 49 de la Constitución General de la República por 86 votos a favor y 4 en contra. Se ordenó pasar al Senado para continuar con el proceso legislativo previsto en el caso de reformas constitucionales, habiendo culminado dicho proceso con la adición de un segundo párrafo al artículo 131 constitucional, tal como aparece actualmente y en la modificación del artículo 49 del propio ordenamiento fundamental, para quedar en los términos que ahora presenta.
La Ley Reglamentaria
Fue hasta 1955 cuando por primera vez el Congreso de la Unión hizo uso de la facultad que le confiere el segundo párrafo del artículo 131 constitucional y para ello expidió la Ley Reglamentaria del Segundo Párrafo del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estuvo vigente hasta el 20 de enero de 1986 en que entró en vigor la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior sustituyendo a la de 1955, que finalmente ha sido remplazada por la actual Ley de Comercio Exterior de 1993.
Análisis de la reforma constitucional
Como se desprende tanto de la exposición de motivos en que se apoyó la iniciativa de modificaciones constitucionales, como de los dictámenes elaborados por las Comisiones unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior, y los argumentos expresados por los señores diputados que intervinieron en el debate, parece evidente que mediante la reforma constitucional se ratificó el principio de que originalmente la facultad de regular el comercio exterior del país mediante la utilización de las medidas arancelarias y no arancelarias, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Unión y sólo por excepción, cuando el órgano legislativo lo estime conveniente, para los efectos previstos en el propio ordenamiento constitucional, podrá facultarse al Ejecutivo para que, cuando éste alto servidor público lo estime urgente, sea él y no el Congreso quien defina el tratamiento arancelario y no arancelario que se dará a las operaciones de comercio exterior en nuestro país. En todo caso, el Ejecutivo queda obligado a informar al Congreso anualmente sobre el uso que hubiese hecho de la facultad concedida y el Congreso debe calificar la actuación del Ejecutivo cerciorándose de que efectivamente se haya utilizado dicha facultad para enfrentar casos de urgencia debidamente justificados.
Es nuestra opinión, que basamos en el texto de la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la modificación constitucional, que la intención teleológica que tuvo el Constituyente Permanente al adicionar el segundo párrafo al artículo 131 constitucional, creando un caso de excepción al principio de división de poderes, consagrado por el artículo 49 del propio texto fundamental, fue la de permitir que el Ejecutivo Federal tuviera la posibilidad de intervenir con oportunidad en la promoción y defensa de la economía nacional, frente a los vaivenes y cambios imprevisibles que en su tiempo (1951) presentaba el comercio internacional, y para que pudiera apoyar e impulsar la política de sustitución de importaciones, enfrentando con oportunidad los cambios intempestivos de precios y ofertas del mercado internacional. Se deseaba que el Ejecutivo Federal pudiera garantizar a la producción doméstica un adecuado ambiente de seguridad y estabilidad y la posibilidad legal de mantener un margen suficiente de protección y seguridad para impulsar los nuevos proyectos de inversión. Se iniciaba así plenamente la política de sustitución de importaciones.
Introducir en la Constitución una modificación al principio de la división de poderes consagrado en el artículo 49, mediante la adición del segundo párrafo al artículo 131, resultó de tal importancia y trascendencia que fue necesario, a juicio del Constituyente Permanente, sujetar dicha excepción a dos condiciones fundamentales: a) la autorización al Ejecutivo Federal quedó sujeta a renovación anual y b) el Ejecutivo Federal únicamente puede hacer uso de la facultad extraordinaria que se le concedió, cuando lo considere urgente para alcanzar los fines que el precepto constitucional señala.
En efecto, la obligación a cargo del Ejecutivo Federal de informar anualmente al Congreso de la Unión sobre el uso que hubiese hecho de la facultad concedida, permite al órgano legislador revisar con dicha periodicidad el alcance de la autorización concedida al Ejecutivo Federal y el uso que dicho funcionario hubiese hecho de la misma. Con base en éste conocimiento y previa su aprobación, el Congreso debe decidir sobre la pertinencia de prorrogar la misma o simplemente no renovarla y reasumir para si la facultad que originalmente le encomienda el propio artículo 131.
Por otra parte, el elemento urgencia en que debe justificarse y fundamentarse el ejercicio de la facultad concedida, se convierte en una obligación a cargo del Ejecutivo Federal y en razón de dicha obligación constitucional en cada ocasión en la que haga uso de la facultad extraordinaria concedida por el Congreso, modificando los aranceles y las medidas no arancelarias aplicables al comercio exterior, debe expresar los hechos y las razones por los que considera urgente adoptar una medida arancelaria o no arancelaria para regular el comercio exterior. La adopción de una medida arancelaria o no arancelaria en la que el Ejecutivo Federal no exprese los hechos por los que considere que es urgente adoptar dicha medida, provocaría que la medida así adoptada careciera de fundamento constitucional, ya que el Ejecutivo estaría excediéndose en los límites de la facultad concedida por el Congreso.
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