|
|
Segunda Parte
2) Análisis de los artículos 4º y 5º de la ley de Comercio Exterior
Ahora bien, como se observa de la lectura de la actual Ley de Comercio Exterior (1993), al legislador ordinario se le olvidaron éstos dos requisitos fundamentales que establece el artículo 131 constitucional en su segundo párrafo: a) no expresó que la autorización concedida al Ejecutivo Federal tiene carácter temporal y que en todo caso su renovación está sujeta a que anualmente el Congreso Federal revise y, en su caso apruebe, el uso que se hubiese hecho de la misma y b) tampoco sujetó el ejercicio de la facultad concedida a la existencia, a juicio del propio Ejecutivo, de condiciones o situaciones de urgencia, con lo que se provoca, en nuestra opinión, una incongruencia constitucional entre el texto fundamental y la Ley reglamentaria.
En efecto, al revisar el artículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior, en sus diferentes fracciones, podemos percatarnos de que, al hacer uso de la posibilidad incorporada en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, el legislador ordinario otorgó al Ejecutivo Federal facultades para crear, aumentar, disminuir y suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido por el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, a pesar de la condición que se incorpora en el texto de la fracción primera del artículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior, al señalarse que la facultad concedida al Ejecutivo Federal debe de ejercitarse de conformidad con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, es evidente que el legislador ordinario no incluyó expresamente la condición de que en todo caso el ejercicio de esta facultad extraordinaria sólo se justifica constitucionalmente cuando se trate de casos de urgencia para alcanzar los objetivos señalados en el propio texto constitucional y no en todos los casos o en los casos ordinarios que no califican como urgentes. Tan es así, que en la práctica, ninguno de los innumerables decretos expedidos por el Ejecutivo Federal, a través de los cuales se modifican los impuestos de importación o de exportación (aranceles), se ha invocado situaciones de urgencia que justifiquen la medida modificadora de los aranceles. Es decir, el Ejecutivo Federal ha dado por hecho que la modificación de aranceles puede llevarla a cabo en cualquier momento y no únicamente cuando lo estime urgente, violentando con esta conducta el sentido expreso del mandato constitucional.
Diferente situación se presenta en la fracción segunda del artículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior, a través de la cual se faculta al Ejecutivo Federal para regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o transito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución. Es decir, para el legislador ordinario, la condición que el constituyente permanente introdujo en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, referente a la consideración de urgencia, únicamente es aplicable tratándose de las medidas de regulación, restricción y prohibición que se establezcan con relación a la exportación e importación de mercancías y no, como lo señalamos en el párrafo anterior, cuando se trate de modificaciones a los impuestos de importación.
¿Por qué el legislador ordinario consideró que las modificaciones a los impuestos de importación y exportación establecidos en las Leyes correspondientes, podría llevarlas a cabo el Ejecutivo Federal sin tener prácticamente ninguna limitación y desde luego sin observar la condición de urgencia establecida por el Constituyente Permanente en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional y en cambio, tratándose del establecimiento de medidas para regular, restringir o prohibir la exportación, la importación, circulación o tránsito de mercancías, si condicionó al Ejecutivo Federal a la consideración de urgencia a que nos hemos referido?. Realmente no tenemos una respuesta. Sin embargo, si consideramos que independientemente de la formula incorporada por el legislador en el artículo 4º., fracción I de la Ley de Comercio Exterior, el Ejecutivo Federal está obligado por mandato de la constitución (segundo párrafo del artículo 131), a señalar e invocar consideraciones de urgencia en cada ocasión en la que haga uso de la facultad de modificar los impuestos de importación o exportación, ya que la propia constitución no distingue entre las facultades de modificación arancelaria y las facultades de regulación del comercio exterior en relación con la condición de que únicamente ejerza dichas facultades el Ejecutivo Federal, cuando lo estime urgente y no en otras condiciones.
Mas curioso resulta aún el caso de la fracción III del artículo 4º. de la Ley de Comercio Exterior, mediante la cual se faculta nuevamente al Ejecutivo Federal para establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría (se refiere a la SECOFI) o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación. Como puede observarse, la facultad concedida en la fracción III del artículo 4º., resulta prácticamente la misma que la concedida en la fracción II del propio artículo 4º., específicamente por lo que se refiere a regular o restringir la exportación o la importación de mercancías. Sin embargo, en este último caso (fracción III), la facultad concedida puede ejercerla por conducto del Secretario de Comercio y Fomento Industrial y no necesariamente en forma directa el titular del Ejecutivo Federal, situación que contradice el mandato contenido en el artículo 80 constitucional que expresamente dispone que: “el Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un solo individuo que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos””.
Adicionalmente, debemos observar que la facultad concedida al Secretario de Comercio y Fomento Industrial, independientemente de que carece de sustento constitucional, resulta inclusive más amplia que la que se concede al propio Titular del Ejecutivo Federal, ya que mientras a éste funcionario se le limita el ejercicio de la facultad de regular o restringir las exportaciones y las importaciones a casos que se estimen de urgencia, tal como lo establece la fracción II del artículo 40. de la Ley, al Secretario de Comercio y Fomento Industrial se le otorga la misma facultad que al Presidente de la República, sólo que al Secretario no se le limita el ejercicio de la misma a los casos que se estimen urgentes, sino que tal como está redactada la fracción III del propio artículo 4º., el Secretario de Comercio y Fomento Industrial puede ejercer la facultad de regular o restringir la importación y exportación de mercancías, siempre que lo considere conveniente u oportuno, aunque no necesariamente se trate de situaciones de urgencia.
Esta observación se refuerza con la lectura de la fracción III del artículo 5º. de la propia ley de Comercio Exterior, a través de la cual se faculta expresamente al Secretario de Comercio y Fomento Industrial para: “Estudiar, proyectar, establecer y modificar medidas de regulación y restricción no arancelaria a la exportación, importación, circulación y transito de mercancía. Es decir, para el Secretario de Comercio y Fomento Industrial prácticamente no existen límites para el ejercicio de una facultad que originalmente le corresponde al Congreso de la Unión y que por mandato constitucional es posible delegarla en el Ejecutivo Federal, con las limitaciones incorporadas en el propio texto constitucional. Parece evidente que la delegación de estas facultades en favor del Secretario de Comercio y Fomento Industrial, contenidas en las fracciones III del artículo 4º. y III del artículo 5º. de la Ley de Comercio Exterior, rebasan los límites que el Constituyente Permanente introdujo al adicionar el segundo párrafo al artículo 131.
3) Revisión del acuerdo que sujeta al requisito que sujeta al requisito de permiso previo de Importación por parte de la Secretaria de Comercio y Fomento Industrial la Importación o Exportación de Diversas Mercancías, cuando se destinen a los Regímenes aduaneros de Importación o Exportación Definitiva, Temporal o Depósito Fiscal.
En el Diario Oficial de la Federación correspondiente al día 29 de agosto de 1997 se publicó la última versión del Acuerdo que sujeta al requisito de permiso previo por parte de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial la importación o exportación de diversas mercancías, cuando se destinen a los regímenes aduaneros de importación o exportación definitiva, temporal o depósito fiscal, en el que a través de su artículo 1º., se incluyen aproximadamente 180 fracciones arancelarias de la Tarifa del Impuesto General de Importación que por mandato de dicho Acuerdo quedan sujetas al requisito de permiso previo por parte de la SECOFI para su importación al mercado nacional.
Para efectos de nuestra investigación, seleccionamos una de las fracciones arancelarias incluidas en el referido Acuerdo, a efecto de analizar con relación a un caso concreto, los fundamentos y la motivación expresados en el mismo y que como todo acto de autoridad, debe sustentar el Acuerdo administrativo en cuestión. La fracción arancelaria seleccionada fue la 8703.24.01 que corresponde a “vehículos de cilindrada superior a 3,500 cm3, pero inferior o igual a 4,500 cm3, con potencia igual o superior a 240 H. P., pero inferior a 350 H. P. Y con tracción delantera o fracción permanente en las cuatro ruedas.”, según lo establece la Tarifa del Impuesto General de Importación.
En el Acuerdo en cuestión, se invocan como fundamento jurídico, básicamente, los artículos 4º., fracción III, 5º., fracciones III y X, 15, 16, 17 y 20 de la Ley de Comercio Exterior. Ahora bien, por lo que hace a los artículos 4º. y 5º., dado que ya fueron analizados, nos remitimos a los comentarios expresados. El artículo 15 se refiere a operaciones de exportación, por lo que no es el caso analizarlo en este apartado. El artículo 16 si tiene importancia, ya que se refiere a las operaciones de importación de mercancías. El texto de esta disposición es el siguiente:
Artículo 16.- Las medidas de regulación y restricción no arancelarias a la importación, circulación o transito de mercancías, a que se refieren las fracciones III y IV del articulo 4°., se podrán establecer en los siguientes casos:
I. Cuando se requieran de modo temporal para corregir desequilibrios en la balanza de pagos, de acuerdo a los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte;
II. Para regular la entrada de productos usados, de desecho o que carezcan de mercado sustancial en su país de origen o procedencia;
III. Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios internacionales de los que México sea parte;
IV. Como respuesta a las restricciones a exportaciones mexicanas aplicadas unilateralmente por otros países;
V. Cuando sea necesario impedir la concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que impliquen prácticas desleales de comercio internacional, conforme a lo dispuesto en esta Ley, y
VI. Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a la legislación en la materia.
Como puede observarse el artículo 16 de la Ley de Comercio Exterior limita las hipótesis, razones o motivos por los que la autoridad administrativa puede aplicar medidas de regulación y restricción no arancelarias a la importación, circulación o transito de mercancías, a que se refieren las fracciones III y IV del articulo 4°. Ninguna de estas hipótesis es aplicable a la importación de vehículos, que es la mercancía que hemos seleccionado para los efectos de este análisis. En todo caso, correspondía a la autoridad administrativa (Secretario de Comercio y Fomento Industrial), expresar las hipótesis aplicables a cada una de las mercancías que se decidió sujetar al requisito de permiso previo para su importación, la ausencia de dicha mención, provoca que el Acuerdo en cuestión adolezca de la debida fundamentación y motivación que ordena el artículo 16 del Pacto Federal.
Si el Acuerdo por el que se sujeta al requisito de permiso previo la importación de vehículos no se apoya o relaciona con ninguna de las hipótesis incluidas en el artículo 16 que venimos analizando, dicho Acuerdo carecería de legalidad y resultaría violatorio del propio artículo 16 de la Ley de Comercio Exterior, que como hemos señalado limita los supuestos jurídicos en los que la autoridad administrativa puede utilizar medidas de restricción o regulación a la importación de mercancías.
En el caso concreto que venimos analizando y por tratarse de la importación de vehículos nuevos, ninguna de las hipótesis previstas en el artículo 16 de la Ley de Comercio Exterior, resulta aplicable, tal como se demuestra a continuación:
1. No estamos en presencia de un problema de desequilibrio de la balanza comercial que el gobierno mexicano hubiese decidido enfrentar mediante la utilización de medidas de regulación o restricción a la importación de mercancías. En todo caso, no sería restringiendo la importación de vehículos como podría enfrentarse dicho desequilibrio en la balanza comercial, independientemente de que, como lo establece la fracción I del artículo 16, para este supuesto únicamente se autoriza la medida con carácter temporal. (fracción I).
2. Tampoco estamos frente a un problema de importación de productos usados, de desecho o que carezcan de mercado sustancial en su país de origen o procedencia, tal como lo señala la fracción II del mencionado artículo 16. (fracción II)
3. No existe ningún Acuerdo comercial suscrito por el gobierno de México por el cual nos hubiésemos obligado internacionalmente a regular o restringir la importación de vehículos nuevos. (fracción III)
4. Tampoco estamos en presencia de un caso de represalias en contra de México, que fuese necesario enfrentar utilizando medidas de regulación o restricción a la importación de vehículos. (fracción IV)
5. No estamos en presencia de prácticas desleales de comercio internacional, independientemente de que dichas prácticas se enfrentan y sancionan mediante la aplicación de cuotas compensatorias, tal como lo dispone la propia ley de Comercio Exterior. (fracción V)
6. Finalmente, tampoco estamos frente a un caso de incumplimiento de normas Oficiales Mexicanas en lo referente a seguridad nacional, salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología. (fracción VI)
Como puede observarse, ninguno de los supuestos o hipótesis a que se refiere el artículo 16 de la Ley de Comercio Exterior, puede servir de fundamentación legal para justificar el establecimiento de medidas de regulación o restricción aplicables a la importación de vehículos, que es el caso que venimos analizando.
4) Análisis de una resolución de la SECOFI por la que se niega una Solicitud de Permiso de Importación de Vehículo.
Ya casi para terminar nuestra investigación, procederemos ahora a analizar una resolución expedida por la SECOFI, en un caso concreto y verídico, por medio de la cual la autoridad administrativa niega el permiso de importación de un vehículo nuevo, importación que se le solicitó mediante la presentación del formato oficial debidamente requisitado. La resolución de la SECOFI que ahora comentamos dice textualmente lo siguiente:
“Se niega solicitud de importación… autorizar esta mercancía implicaría un daño a la producción nacional en lo relativo a las plantas industriales que aquí producen unidades equiparables a la que se pretende importar, además de que existen sustitutos equiparables de producción nacional y abasto suficiente de los mismos en el mercado nacional, producidos o comercializados por las empresas Chrysler de México, S.A. y Ford Motor Company, S.A. de C.V., por lo expuesto y con base en la resolución de la comisión Intersecretarial…”
Es evidente que la anterior resolución por la que se niega el permiso de importación solicitado, bajo el argumento de que existen plantas industriales nacionales que pueden substituir al producto cuya importación se pretende, transforma lo que en un principio se anunció como una medida de restricción o regulación de importaciones, en una verdadera prohibición de la importación de mercancías, ya que, mientras existan plantas automotrices en el mercado doméstico, que a juicio de la autoridad administrativa puedan ofrecer substitutos de productos similares extranjeros, la respuesta de la autoridad administrativa a cualquier solicitud de permiso de importación, será negativa.
Cuando la autoridad administrativa esgrime como argumento para negar una solicitud de permiso de importación, la existencia de productos nacionales similares, convierte a la pretendida restricción en una verdadera prohibición, ya que el particular queda impedido permanentemente para obtener permiso de importación y se ve obligado en todo caso a consumir el producto que le ofrece la producción nacional, aunque no sea precisamente el producto que se desee adquirir.
5) Revisión de los artículos XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y del Articulo 28 de la Constitución Mexicana.
Corresponde ahora, de acuerdo con nuestro plan de trabajo, analizar brevemente dos disposiciones jurídicas de la mas alta jerarquía que están relacionadas con el tema de las restricciones, regulaciones y prohibiciones a la importación de mercancías. Específicamente nos referimos a los artículos XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y al artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A continuación recordaremos el texto de ambas disposiciones para después hacer un breve comentarios sobre los mismos.
“Artículo XI (GATT).- “Eliminación general de las restricciones cuantitativas”.- 1. Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá - aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas – prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante. ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o exportación, o por medio de otras medidas.” (subrayado añadido).
“Artículo 28 (constitucional).- En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.” (subrayado añadido).
Ambas disposiciones hablan por si solas y no hay mucho mas que agregar. El artículo XI del GATT, que para el sistema jurídico mexicano se ubica como una norma de la mas alta jerarquía (Ley Suprema de toda la Unión, en términos del artículo 133 de la propia Constitución mexicana), claramente expresa que las Partes Contratantes, es decir, los gobiernos suscriptores del GATT, se obligan a no imponer ni mantener, prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto...ya sean aplicados mediante...licencias de importación o por medio de otras medidas. Es decir, en términos del artículo XI del GATT, el régimen de sujeción a permiso de importación que la autoridad administrativa mantiene en beneficio de la industria automotriz o en beneficio de cualesquiera otros de los sectores beneficiados en el Acuerdo administrativo que hemos analizado, resulta contrario al compromiso internacional suscrito con los países miembros del GATT, administrado ahora por la Organización Mundial de Comercio y viola además una norma del derecho interno que tiene la categoría jurídica de Ley Suprema de toda la Unión.
Finalmente, si se considera que la manera como la SECOFI administra el sistema de permisos previos de importación, negando las solicitudes que se le presentan bajo el argumento de que existe producción nacional substituta, se traduce en realidad en un sistema de prohibiciones y no de meras restricciones o regulaciones, entonces tendremos que concluir que dicho régimen de prohibición se ha establecido o se utiliza como una forma de protección a la industria y, en consecuencia, estaríamos frente a un caso de violación directa del mandato constitucional contenido en el artículo 28 de la Carta fundamental, ya que estamos frente al funcionamiento de un régimen de prohibiciones que se aplica como medio de proteger a una industria.
6) Conclusiones
Las conclusiones a las que hemos llegado son las siguientes:
El ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias a que se refiere el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, que el Congreso de la Unión puede otorgar al Ejecutivo Federal, mediante un acto legislativo ordinario que en el caso concreto lo es la Ley de Comercio Exterior, debe encomendarse exclusivamente al Titular del Ejecutivo Federal y no deberían encomendarse al Secretario de Comercio y Fomento Industrial, ya que de la lectura de los artículos 49 y 131 de la propia Constitución se desprende que la intención del Constituyente Permanente fue la de permitir que el Congreso de la Unión autorizara al Titular del Ejecutivo Federal para ejercer facultades típicamente legislativas, con el objeto de que dicho alto funcionario pudiera enfrentar casos de urgencia en el logro de los objetivos que la propia disposición constitucional establece.
En todo caso, cuando el Ejecutivo Federal haga uso de las facultades que le otorgue el Congreso de la Unión derivados del segundo párrafo del artículo 131 constitucional, debería expresar que se trata de enfrentar casos de urgencia necesarios para alcanzar los objetivos previstos en el propio texto constitucional.
Las fracciones terceras de los artículos 4º. y 5º., de la Ley de Comercio Exterior resultan contrarias al texto y al espíritu del segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución mexicana, al otorgarle facultades de regulación y restricción de las importaciones y exportaciones al Secretario de Comercio y Fomento Industrial, inclusive en términos mas favorables y liberales que la facultades que se le otorgan al Titular del Ejecutivo Federal.
El Acuerdo administrativo a través del cual se sujeta al requisito de permiso previo la importación de mercancías, cuyos datos han quedado anotados, resulta contrario a la Constitución, por haberlo expedido el Secretario de Comercio y Fomento Industrial y no el Titular del Ejecutivo Federal, además resulta ilegal al haberse expedido sin que en el caso concreto se hubieren producido alguna de las hipótesis establecidas por el propio artículo 16 de la Ley de Comercio Exterior.
La negativa para otorgar permiso de importación bajo el argumento de que existe producción nacional substituta, transforma el régimen de restricciones o regulaciones a la importación en un sistema de prohibiciones que se establece como medio de protección a la industria, lo que a su vez resulta directamente contrario a lo dispuesto por el artículo 28 del Pacto Federal.
|
|
