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Primera Parte
I. Introducción.
No cabe duda que desde hace diez años la materia aduanera ha sufrido una verdadera “revolución”, que le ha proporcionado una nueva cara al comercio exterior mexicano. No podemos ignorar la importancia de dichos cambios, algunos de los cuales se han suscitado a consecuencia de que nuestro país se ha involucrado decididamente en la globalización económica mundial y, en la instrumentación de ese objetivo, ha celebrado tratados internacionales que a su vez han influído directamente en los cambios referidos.
Sobresale de dichos cambios: (i) una nueva tarifa para clasificar a las mercancías de importación y de exportación; (ii) la adopción del sistema de valoración aduanera con base en el valor de transacción; (iii) la puesta en marcha del mecanismo de selección aleatoria, una nueva Ley Aduanera (“LA”); (iv) la modificación de los procedimientos aduaneros, son, entre otros cambios, los que podemos mencionar de manera ejemplificativa.
Si bien es cierto que la inmensa mayoría de esas modificaciones han dado como resultado que las reglas aduaneras en nuestro país ofrezcan certeza y seguridad al importador y a la vez que han facilitado y simplificado indudablemente los trámites aduaneros, no siempre el resultado ha sido positivo y aunque el balance que podemos hacer de dichas reformas es positivo, no podemos dejar de observar que en algunos casos las reformas han tenido un impacto negativo en el comercio exterior.
Tal es el caso, por ejemplo, de la reforma en 1996 al artículo 41 de la L.A., recordando que dicha reforma estableció la duración forzosa de la representación legal de los importadores a cargo se sus agentes aduanales, independientemente del acuerdo de voluntades que rige entre importador y agente aduanal.
En esta ocasión nos referimos a otro de esos casos en los que la modificación de la legislación aduanera no opera en favor de una mejor operación del comercio exterior, ni mucho menos contribuye a darle certeza a los importadores y exportadores.
II. Antecedentes.
Cuando se publicó la Ley Aduanera de 1981 (“LA de 1981”),(1) dicho ordenamiento sólo contenía el artículo 121 referido a un procedimiento que después se conoció como “procedimiento aduanero de investigación y audiencia” (mediante una reforma a la L.A. de 1981, que tuvo lugar en 1983),(2) y aplicaba únicamente a los casos de “secuestro” (posteriormente dicho término se sustituyó por el de “embargo” que actualmente se maneja en el procedimiento aduanero) de mercancías por parte de las autoridades aduaneras.
Así mismo, el artículo 121 originalmente publicado en la L.A. de 1981, sólo establecía como causal de “secuestro”: “cuando [las mercancías y los medios de transporte] no estén amparados con la documentación . . .” En una posterior reforma, se señaló que el procedimiento era aplicable a los casos en que no se cumplieran con “los permisos o requisitos especiales” de importación emitidos por la autoridad competente.(3)
Mediante reforma a la L.A. de 1981 en año de 1992, se adicionó a dicho ordenamiento el artículo 121-A, el cual señalaba específicamente en qué casos procedía el secuestro de mercancías y el inicio del procedimiento aduanero.(4)
El artículo 121 de la L.A. de 1981 se reformó finalmente en 1993, dando origen al actual Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (“P.A.M.A.”). En esa misma modificación, se estableció un nuevo procedimiento (que es el que ocupa nuestra atención en este análisis), contenido en un nuevo artículo: el 121-B.(5)
El artículo 121-B de la L.A. de 1981, vigente hasta la entrada en vigor de la nueva LA en abril de 1996, vino a cubrir la necesidad de un procedimiento adecuado a aquellos casos en que las autoridades aduaneras no embargaran mercancías, pero que impusieran créditos fiscales por omisión de contribuciones y multas.
El porqué de la medida lo podemos deducir si entendemos que el procedimiento de investigación y audiencia (después P.A.M.A.), solamente aplicaba a las mercancías que eran embargadas por las autoridades aduaneras, quedando fuera de dicho procedimiento aquellos casos en que no se embargaban mercancías, pero se cometían infracciones que ameritaban dicho embargo.(6)
El segundo párrafo de dicho artículo 121-B establecía:
La determinación a que se refiere este artículo tendrá el carácter de provisional. Si el contribuyente opta por pagar el crédito determinado, el pago correspondiente tendrá el carácter de provisional. Las autoridades aduaneras competentes podrán efectuar la determinación definitiva en un plazo que no exceda de cuatro meses, contado a partir del día siguiente a aquél en que surtió sus efectos la notificación de la determinación provisional, acreditando el pago provisional efectuado. De no efectuarse la determinación definitiva, la provisional tendrá tal carácter, contra la que se podrán imponer los recursos que procedan (7) (Enfasis agregado)
Era claro el texto del artículo 121-B: las resoluciones fundadas en dicho artículo eran provisionales y para su impugnación era necesario esperar hasta los cuatro meses a partir de que surtía efectos la notificación de dicha resolución provisional.
Sin embargo, la “claridad” de dicho artículo empezó a desaparecer al momento de promulgarse la nueva LA, en cuyo artículo 152 se recoge el procedimiento establecido por el artículo 121-B que hemos comentado.(8)
III. El Actual Artículo 152 de la L.A.
El segundo y tercer párrafos del nuevo artículo 152 de la L.A. (que son de nuestro interés para efectos de este análisis) en la publicación original de la nueva LA establecían:
En este caso las aduanas notificarán el acta en la que se harán constar, en forma circunstanciada, los hechos u omisiones que impliquen la omisión de contribuciones o cuotas compensatorias, y deberá señalarse que el interesado cuenta con un plazo de diez días para ofrecer las pruebas y alegatos que a su derecho convengan.
Las autoridades aduaneras efectuarán la determinación en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir de la notificación del acta a que se refiere el párrafo anterior.(9) (Enfasis agregado)
De nuevo texto resulta una cosa muy positiva: el hecho de que se haya establecido la posibilidad de presentar pruebas y alegatos en la etapa que va de la resolución provisional a la definitiva. Anteriormente, las autoridades fiscales tenían la costumbre de negar la procedencia de dicho alegatos y omitir su análisis al momento de resolver los procedimientos de manera definitiva, argumentando que, de conformidad al artículo 121-B de la L.A. de 1981, no existía ningún procedimiento que sustanciar y no se preveía la existencia de dichos alegatos.(10)
Sin embargo, de la lectura detallada de texto citado del artículo 152 de la L.A., podemos percatarnos que el legislador omitió dar una solución a los casos en que la resolución provisional no se dicte en cuatro meses.
Una nueva reforma a la L.A. en 1996 modificó el artículo 152 en su primero y segundo párrafos, estableciendo en el segundo:
En este caso la autoridad aduanera dará a conocer por escrito los hechos y omisiones que impliquen la omisión de contribuciones, y deberá señalarse que el interesado cuenta con un plazo de 10 días para ofrecer pruebas y alegatos.(11)
En virtud de la reforma de 1996, las autoridades aduaneras ya no tienen competencia para determinar la omisión de cuotas compensatorias, toda vez que la reforma elimina dicha posibilidad y establece que el procedimiento tendrá lugar en los casos en que exista “omisión de contribuciones”.(12)
Bajo este escenario y antecedentes, entramos a analizar cuál ha sido la consecuencia de modificar el procedimiento en comento y, sobre todo, cómo se ha utilizado en contra de importadores que han confiado en el carácter de “provisional” de la resolución.
En primer lugar, es necesario aclarar que hasta junio de 1996, quienes resolvían en definitiva esta clase de procedimientos eran, por lo general, las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal.
El procedimiento habitual en esa época era que la Aduana emitía una resolución provisional (por ejemplo, como resultado de la revisión de pedimentos y anexos) y la Administración Local de Auditoría Fiscal correspondiente a la circunscripción territorial de la Aduana resolvía en definitiva dicho procedimiento.
Es importante destacar que a partir de la entrada en vigor del Reglamento de la L.A., si una resolución que se funda en el artículo 152 de la L.A. es emitida por la Aduana, es la misma Aduana la que resolverá la resolución definitiva. (13)
Pero el aspecto más importante y a la vez preocupante de este procedimiento no es quién resuelve, sino cuál ha sido el criterio de la autoridad al momento de que se presenta un problema con este procedimiento.
1Véase Ley Aduanera (“LA de 1981”), Diario Oficial de la Federación (“D.O.”) Dic. 30, 1981.
2Véase “Ley que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales y que modifica decreto de carácter mercantil,” D.O. Dic. 30, 1983.
3 Véase LA de 1981, supra nota 1, art. 121.
4 Véase “Ley que armoniza diversas disposiciones con el Acuerdo General de Aranceles y Comercio, los Tratados para Evitar la Doble Tributación y para simplificación fiscal,” D.O. Jul. 20, 1992.
5 Véase “Decreto que reforma, adiciona y deroga la Ley Aduanera y otras disposiciones relacionadas,” D.O. Jul, 26, 1993.
6 Tal es el supuesto de: (i) Los dictámenes de la Administración Central del Laboratorio y Servicios Científicos;
7 Id.
8 Véase Ley Aduanera, D.O. Dic. 15, 1995.
9 Id. art. 152.
10 Razonamiento que, indudablemente, es violatorio de la garantía de audiencia establecida por el artículo 14 Constitucional, pero que, sin embargo, provocaba que los particulares (ante situaciones de evidente improcedencia del procedimiento) tuvieran que batallar haciendo uso de medios de defensa que muchas veces resultaban innecesarios y desgastantes (recordando, además, de que hasta hace pocos años era obligatorio agotar el recurso de revocación antes de iniciar el juicio ante Tribunal Fiscal de la Federación).
11 Véase “Ley que establece y modifica diversas Leyes Fiscales,” D.O. Dic. 30, 1996.
12 Las cuotas compensatorias, recordamos, son aprovechamientos de conformidad a lo que establece la Ley de Comercio Exterior (independientemente de la crítica que se le puede hacer a dicha clasificación). Véase Ley de Comercio Exterior, D.O. Jul. 23, 1993, art. 63. Las autoridades aduaneras son las competentes para efectuar el cobro de coutas compensatorias. Id. art. 65. Los aprovechamientos, así mismo, no son considerados “contribuciones” en los términos del Código Fiscal de la Federación. Véase Código Fiscal de la Federación (“CFF”), D.O. Dic. 31, 1981, art. 2
13Véase Reglamento de la Ley Aduanera, D.O. Jun. 6, 1996, art. 180.
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